国家治理的国际法有何途径

　　十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一目标的确立是基于对中国当前的国内和国际实际做出的客观判断，是对中国与国际关系的未来发展做出的正确分析。因此，既要顺应国际发展趋势，又要实现符合中国实际的国家治理，就不仅需要提升国家对国内社会的治理能力，而且需要提升国家处理国际事务的能力，因而将国家治理置于全球化背景下研究是十分必要的，也是当前各国参与全球治理的重要内容之一。主权国家是国际关系和全球治理的最重要主体，但以往国家中心主义为主的治理模式，在全球化背景下却逐渐面临着难以触及和难以解决的治理危机，而国际法能够为国家治理现代化的国际和国内双轨发展提供契合点和路径。国际法能够为国家治理走向国际法治化，协调国际和国内利益、整合国内和国际资源，从而促进改革提供思路和创造可能性。

　　一、全球化对国家治理的挑战

　　从中国的实践来看，中国的国家治理是通过国际和国内两个轨道同时进行的：一方面通过完善市场经济体制，转变政府职能，重新塑造国家与国内社会之间的关系;另一方面，通过缔结和制定国际条约，参与国际事务来发展国家与国际社会的关系。国际和国内事务的相互作用使国家的功能不再局限于对内管理，国家作为一个整体性概念，成为国际仲裁的最终执行者和个人、跨国公司等参与全球治理的平台和唯一保障，从这个意义上来说，全球化对中国国家治理的要求应该体现在两个方面：一是整合国际和国内资源为全面深化改革创造有利条件;二是为中国发展国际关系提供制度和机制保障，而这种要求也是由全球化对国家产生的影响所决定的。主权国家随着全球化深入而更加相互依赖，也使国际政治国内化、国内政治国际化的特点更加凸显。首先，国内社会关系的复杂性增强。全球化需要在世界范围内配置生产要素，以及人口、资源、资金、信息等在全球范围内的流转;全球化增加了国内社会关系的国际因素，从而使国内的相关利益主体不仅从国内获益，而且能够从国际市场中获得更多的资源和利润;国内的跨国公司等由于活动突破国家界限，更加容易受到国际因素的影响，甚至突破国家权力的限制。可以说，全球化不仅改变了国内社会关系的构成和影响因素，“也超出了国家权力的干预能力。”[2]其次，国内问题高度关联国际问题，使国家行使主权权能受到限制。全球化使不同价值尺度和行为规则发生碰撞和融合，也使许多国内问题不断受到国际社会的关注。首先，国内问题一旦产生国际效应，国家就需要在处理问题时兼顾国内影响和国际评价;其次，国内问题产生的国际效应，可能涉及多个国家参与、合作或需要调动多个国家资源，如气候问题或恐怖事件;国内问题的跨国外溢，不仅增加了问题解决的成本和难度，而且也超出了国家独立行使主权的范围，因而，一个国内问题如若处理不当，不仅会影响有关国际因素的利益，而且可能对国家间关系造成损害。再次，国际责任和国家责任的矛盾，使国家统筹国际和国内的能力受到挑战。全球化使国家合作竞争的程度加深，其中最直接的体现就是通过双边、区域、多边条约确立国家之间的权利和义务，国家必须调动一部分国内资源用于承担国际义务、维护国家形象、提升国家在国际社会中的地位等，因而也会改变国内利益分配格局;在国际法上的国家责任是国家的国际不法行为所引起的法律后果。一方面国家作为一个整体概念承担着国际责任，另一方面国内企业和非政府组织的跨国行为或活动所产生的国际后果和效应，国家又必须为其提供最终保障，因而国家就面临着维护国内利益与承担国际责任的矛盾。第四，国际因素对国家决策的影响，使国家认同面临挑战。全球化使一国政府在对外决策或国际谈判中，首先会充分考虑国内利益诉求，但是也受到国际环境、国际舆论、以及其他国家或国际组织在该问题上的态度影响，以往国家在社会关系中起着引导社会价值、塑造社会文化的主导角色，但是国际因素对国家决策的影响作用，从一定程度上限制了国家对国内社会关系的主导地位。要解决全球化带来的这些问题，提高国家治理的现代化水平，就需要统筹国内和国际两个方面的因素，一方面，发挥国家的主导作用，协调和整合国内资源，加强国内社会关系中不同群体之间的合作，另一方面发挥国家在国际关系中的主体地位，构建与世界的和谐关系，通过参与和制定国际规则，承担国际责任和义务。

　　二、全球化背景下国家治理中的国际法的作用

　　全球化对国家治理提出了新的要求。全球化带来的问题的共同特征具有跨国性质，而对这些问题的控制和解决已经超出单个国家的能力，需要国家与国家、与国际组织等一起共同应对，因而需要一套具有约束力的规则引导国际社会中国家治理的方式和作用，而国际法具有这样的功能。

　　第一，国际法能够引导国家治理朝着规则化和秩序化方向发展。国际法体系包括现实已达成的各种原则、规则和制度以及由此形成的机制或框架，“如各种国际公约的谈判与缔结平台，以及为修改、完善和发展这些原则、规则和制度的导向机制或框架。”[3]国际法能够引导国家治理从以往注重“制度化”转向“法律化”，这种转变能够使国家治理有义务服从法律，这种服从的最终目的是要国家不管愿意与否，都应该在国际法框架下承担国际责任和解决问题。在国际体系中，国际法不仅确认并保护现状，而且建立并维持秩序、树立预期并导向该预期，国际法避免了使法律成为中心权力机构(国家)的执行工具，也在治理中增加了更多的话语主体。

　　第二，国际法能够为国家治理提供国际互动联系的框架。全球化背景下国家面临着国内问题国际化、国际因素影响扩大化诸多问题，因而就要求国家治理通过国际互动联系，调动国际和国内资源来解决。国际法能够为国家治理提供跨国互动联系平台和框架，并且塑造这种互动联系所追求的价值和目标，国际法所追求的公平和公正也因而成为全球化背景下国家治理的应有之义，同时也向各个国家展示哪些问题应该如何解决，哪些价值值得提倡，哪些行为必须遵从国际规则，国家治理可以根据这种框架或思路调整国家内部利益和解决国内问题的国际化。

　　第三，国际法所追求的理想价值也是全球化背景下国家治理的内在要求，能够为国家治理提供思路。“法律在国际法上的自然延伸就是国际法治，而国家治理法治化也是国际法治的重要部分。”[4]国际法治所追求的“善治”包括：在立法上，注重专业和民主相结合的方式以及非政府组织的广泛参与，不仅能够实现法治科学化，而且能够缓解不同参与主体矛盾，法律规范的至上性能够给予不同法律主体平等的参与和权利;在法律执行和责任上，所有的法律关系主体都应该遵守法律规范，积极运用法律方式解决问题和国际争端，“经过法律确立的归责原则与方法被严格遵守，违法者的法律责任得以追究。”[5]首先，国际法追求“善治”，重视多元主体的观念能够改变以往国家治理认为国家全能的思维惯式，国家仍然是国家治理的首要主体，但是国家治理的现代化不仅仅是政府现代化，而且应该包括社会各方面的现代化，应该关注国家、政府及社会相互之间的作用，体现国家治理的民主性，通过国际规则整合国际因素，也能够使国家主权权能在允许的范围内解决国内问题的国际化;其次，国家面对跨国问题时，国家行使主权的范围是有限的，要想妥善处理好这些问题，就必须注重问题涉及的国家、非政府组织之间的关系，国家作为国际关系中最重要的主体，就必须通过国际社会这个平台，遵循国际通行规则，而善治所提倡的通过法律方式解决国际争端，各个国际主体都必须遵循法律规范的价值观念与全球化背景下国家治理的内在逻辑相符合。

　　三、全球化背景下的国家治理与国际法的内在逻辑

　　第一，全球化背景下的国家治理需要国际法。国家治理的法治化是国际法的重要内容。国际法既包括国际法在国际层面的制订、遵守、解释和适用，也包括国际法在国家层面的遵守、解释和适用，因此国家治理的法治化不仅是中国依法治国的重要举措，也是中国践行国际法(条约、规则等)的重要内容，更是关系到中国承担国际责任，履行国际义务和维护国际关系的重要问题。

　　第二，国际法的目标与全球化背景下的国家治理的目标一致。首先，国际法提倡的民主是国家治理追求的目标之一。2002年《联合国千年宣言》中的内容就充分体现了国际法民主的价值取向，[6]这种民主体现为参与主体的广泛性、决策程序和内容的科学性、更加透明的知情权和立法程序等，这些正是国家治理在全球化背景下的内在要求：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”[7]在立法上要改变公民参与立法不够、社会组织作用不强的现状，推进立法工作民主化，在立法过程中征求各方面的意见，鼓励社会组织参与立法，通过立法培育社会关系。其次，国际法提倡通过法治途径实现发展、合作与共赢，是全球化背景下中国外交和海外利益维护的重要路径。国际法治本质上是由充当普遍规则的国际法作为判断国际事务是非的标准，从而实现国际社会的合作共赢。“通过广泛和持续的努力创造共同的未来，才能使全球化充分做到兼容并蓄，公平合理。”[8]国际法的制定、解释和适用，都要有利于这些目标。而全球化要求国家治理应该发挥国家参与国际事务，提升统筹国际和国内事务的能力;中国与世界互动的深入，使中国的国家利益外溢至海外，海外利益和国际利益平衡都需要通过国际法规来完成，用国际法来指导和厘定外交关系，应是国家治理在全球化背景中的发展方向之一。

　　就是要“用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”[9]再次，国际法追求平等公平，也是全球化背景下国家治理的内在需要。国际法提倡通过国际法规制国际关系，实现国际关系的公平性。平等互利、和平解决国际争端、[10]共同承担国际责任、[11]主权平等[12]等国际法原则都体现出国际法追求平等公平的价值。中国的国家治理在对外交往中的和平共处五项基本原则、建立新型大国关系，其宗旨就在于相互平等，维护国际法治，并且以不干涉他国内政以及以事实为准绳的国际法为国家行为依据。

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　　《国际政治研究》系北京大学主办、北京大学国际关系学院暨全国高校国际政治研究会编辑出版的国际政治类学术刊物。自1980年创刊(内部发行)以来，《国际政治研究》刊发了学院内外大量高水平、高质量的国际问题研究成果，其思想和学术影响日渐扩大，成为国内从事国际政治、国际关系教学和研究的重要学术园地。