防洪减灾非工程措施的应用

　　《城市道桥与防洪》(月刊)创刊于1984年，由上海市政工程设计研究院主办。是面向全国城市交通、道路、桥梁、防洪和排水工程界的科技期刊;是理论和实际相结合的实用性很强的技术类刊物。本刊由中华人民共和国建设部主管，上海市政工程设计研究总院主办，全国城市道路与桥梁技术情报网协办，国内外公开发行。

　　开展洪水保险，需要根据洪泛区的人口，经济等具体情况和洪水灾害的特点，制定相应的洪水保险办法，在逐步全面推广。对保护区内的建筑物，采取避洪措施，如把脂肪等建筑在土台上，使基础高于洪水位;修建多层建筑，高层避洪;在建筑物周围修筑围墙或围堤保护等。

　　1.防洪非工程措施的研究

　　20世纪50年代以来，防洪非工程措施的研究日益增多，主要由于：①洪泛区的人口迅速增长，社会经济财富不断发展，特别是第二次世界大战后，洪泛区无限制开发，各国虽然修了的量的防洪工程，单洪灾区失仍有增无减;②大型防洪工程投资大，而贴现率又不断提高，效益费用比明显下降。经济比较贫困的国家或地区在短期难以见其控制性防洪工程;③经济比较发达的国家，天剑好的防洪工程已基本建完。在新修工程时，站多地，移民安置困难，致使防洪工程经济指示日趋下降;④由于社会经济可出续发展的要求，受环境问题的制约越来越大;⑤现有防洪工程大多防御标准不高，超标准的洪水时有发生，为减少洪灾损失，除采用相应的工程措施外，管饭采用防洪非工程措施。

　　2.防洪非工程措施的内容

　　2.1 搞好防洪法制建设，包括法规建设和防洪防灾教育。防洪治水必须有法可依，依法治水是社会主义法治建设的重要组成部分。我国现已颁布《中华人民共和国水法》，《中华人民共和国防洪法》，《中华人民共和国防汛条例》，《中华人民共和国河道堤防管理条例》，《中华人民共和国土水保持法》等重要法律，各地，各部门也有相应的法规条例，标志着我国的防洪工作已初步走上法制化的道路。防洪是人名关天的大事。只有居安思危，防患于未然，方能遇危不惊。我国大部分江河防洪工程标准低，洪水灾害斌帆不断，严重威胁着官大人民群众的生产，生活和社会经济的可持续发展。而在不少地方，人们水患意识与防洪观念淡薄，防洪法律和政策意识不强，防灾抗灾与避险保安只是欠缺。因此，必须对全民进行防洪放在教育。

　　2.2 简历洪水预报，洪水调度和警报系统。在洪水到达之前，应用卫星，雷达把天空的气象和实测的水文气象数据通过采集，传输并进行数据处理，作出雨量，洪峰，洪量，洪水位，流速，到达时间，洪水历时等特征值的预报，密切配合防洪工程，进行洪水调度;及时对洪泛区发出警报，组织抢救和居民撤离，以减少洪灾损失。一般来说，洪水预报精度愈高，遇见其愈长，减少洪水灾害的作用就愈大，为做好洪水调度，应建立防洪决策支持系统。防洪决策支持系统为应用系统科学的理论和方法有效性提供了重要手段，保障防洪决策的正确性和实施过程中的有效性。

　　2.3 利用常规检测手段和遥感等现代技术，及时对洪水进行检测，以便采取措施，减少灾害。

　　2.4 通过政府颁布法令或条例，对洪泛区进行管理。一方面，对洪泛区利用的不合理现状进行限制或调整，如有的国家采用调整税率的政策，对不合理开发红发去采用较高税率，给予限制;对进行迁移，防水或其他减少洪灾损失的措施，予以贷款或减免税收甚至进行补助。另一方面，对洪泛区徒弟未来的利用进行规划，实现洪泛区的合理开发，防止无限侵占洪泛区，以减少洪灾损失。　　2.5 清除河道中影响行洪的障碍物。排洪河道多为复式断面，河滩部分是季节性或不定期地行洪，有的是每年汛期上水漫滩，有的是几年才漫滩一次。尤其是在上游修建水库以后，由于洪水得到调节，下游河道洪水漫滩的给予相应减少。这种不常上水的滩地，使人们对洪水的认识淡薄，往往成为盲目垦殖占用的对象。在人口不断增长和工业，交通事业不断发展的情况下，有些喝道由于管理不善，在河道内认为设障，任意垦殖河滩或占用河槽等。因此，必须加强河道管理，严格执行河道管理法规或条例，清除河道中影响行洪的障碍物，以保证河道顺利行洪。

　　2.6 实行洪水保险，对洪水灾害引起的经济损失由社会或集体进行赔偿。实行洪水保险首先要根据洪水发生机遇大小，编制洪水风险图，确定防洪保险费率和制定政策，法规等，并有主管部门颁布施行。有自愿参加保险和强制保险两种。通过调整费率办法，可依制约洪泛区的不合理开发。其特点是：洪泛区内的机关，工矿，企业和居民参加保险者(投保的单位和个人)按保险合同或契约，向保险机构交纳保险费;保险机构将保险费集中起来，简历保险基金，当投保单位或个人的财产遭受洪灾损失后，保险机构就用这项基金按照保险合同，依法履行赔偿。洪水保险具有社会互助互济的性质，洪灾损失在较大范围内有众多参加保险者分担。推行洪水保险制度，是晚上社会化保障体系的重要组成部分，有助于减轻国家在灾后救济和恢复重建工作中的财政负担，有利于发动全社会力量，分散洪水灾害风险，提高救助力度，有利于提高受洪水威胁地区群众的水患意识。

　　2.7 对洪水风险进行分析与管理。为把洪水灾害损失控制在最小程度，必须分析发生洪水灾害风险程度的大小，并采取相应的对策措施，对受洪水威胁地区的社会经济活动进行全面的管理。这是防洪非工程措施的重要组成部分。洪水风险分析与管理包括洪水灾害风险评估，洪水灾害风险分析和洪水灾害风险管理。洪水灾害风险分析是要寻去风险幅度方面的信息，确定一旦洪水灾害风险成为现实将会造成的后果以及可采取的应对办法，洪水灾害风险是有多方面因素构成的，因而洪水灾害的风险管理也应当对暴雨，洪水，工程，洪水调度，保护区管理，防洪投入等风险因素进行全方位的管理。洪水灾害风险管理是，识别各类风险因素，对其进行监视和平谷，并采用工程和非工程措施降低其风险，用最小的成本将洪水灾害风险控制在可依接受的范围之内，洪水灾害风险管理是一个动态的循环过程，包括确定风险管理目标，风险分析，风险决策，风险处理等过程。

　　2.8 提出超标准洪水防御措施。防洪工程的设计只能以一定的洪水量级为标准。因此，发生超过设计标准的洪水在所难免。当洪水超过防洪工程的设计标准或超过防洪体系的设计防御能力时，为确保防洪保护区内城市，重要工矿企业，重要交通铁路，干线等重点保护对象或大部分地区的防洪安全，必须采取超常规的应急对策。为避免或减轻遭遇超标准洪水所造成的重大灾害，往往采取紧急加高加固堤防，运用蓄滞洪区或紧急保坝等措施，力争堤防不决口，水库不跨坝;一旦地方决口或水库垮坝，要紧急抢注临时防线，限制洪水淹没范围并转移洪水威胁区的居民和重要财产，以最大限度地减轻灾害损失。

　　2.9 做好洪灾救济工作。我国的救灾工作，汲取了历代就在办法的经验教训，充分发挥社会主义制度的优越性，以人为本，从实际出发，采取多种救灾措施，积极抢救和保护灾民的生命安全，帮助群众克服洪水灾害所造成的困难，尽力做到有灾无荒。我国的就在工作由国家民政部门主管。多年来的就在工作总方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互救互济，辅之以国家必要的救济与扶持”。这个就在方针的基本精神是，坚持生产自救，通过回复和发展再去的生产，克服自然灾害带来的困难。善后救灾工作的主要任务是，转移安置灾民和安排好灾民的生活，帮助灾民恢复生产，重建家园，修复水毁工程设施。