化解乡镇政府负债的困境分析_政治法律类论文发表

　　[摘要]农村税费改革向纵身推进、新农村建设试点运作、“撤乡并镇”将近尾声、“乡财县管”试点已拉开序幕，一系列农村综合改革进行到这一步几乎遇到了同样的一个障碍:巨额乡村债务。巨额债务使乡镇财政运行困难重重，举步维艰，成为破产财政。许多乡镇开始减少农村公共品供应，变相增加对农民的税费征收。这种状况严重影响到农村的经济发展和社会稳定。因此，研究、寻找化解乡镇政府债务所面临的困境具有十分重要的意义。

　　[关键词]乡镇债务债务困境困境分析

　　农村税费改革向纵身推进、新农村建设试点运作、“撤乡并镇”将近尾声、“乡财县管”试点已拉开序幕，一系列农村综合改革进行到这一步几乎遇到了同样的一个障碍:巨额乡村债务。自20世纪90年代以来，乡镇基层政府债务问题越来越突出、恶化。在严重的债务压迫下，财政收支矛盾日益尖锐，形成严重的债务危机，致使乡镇财政运行困难重重，举步维艰。乡镇政府债务已成为制约农村经济发展、危及农村社会稳定，影响政府形象和农村干群关系的一个突出问题[1]，已成为新农村建设和乡镇机构改革绕不过的坎，成为当前农村工作的当务之急。。因此如何化解乡镇债务，成为我国政府当前必须解决的一项紧迫任务和时代课题。但要顺利实现化解乡镇债务这个目标，首先必须要从正确认识化解乡镇债务的各种困境入手，进而才能提出有针对性的对策建议。具体而言，当前我国乡镇自身化解债务存在着主要存在以下八个方面的困境：

　　1.历史困境：农村经济社会需求与乡镇自利性之间的差异

　　我国农村总体上还是处于落后状态，面临的问题日益突出。在农村经济落后又有强烈需求发展的背景下，农村政权建设过程中却出现了乡镇自利性愈来愈强的情形，乡镇政府的发展脉络就呈现出一种内在的权力和利益的扩张冲动——不断地追逐更大的权利和更多的利益，使得其自利性逐渐超过其应有的社会性，并大有掩盖之趋势。然而，现有的政府体制还没有一个良好的制度来抑制和限制乡镇的自利性，在社会转型过程中，城乡之间呈现出断裂的状态，本应承担农村发展重担的乡镇政府也由于其自利性的差异，使得农村的发展方向出现偏差。总而言之，乡镇自利性与农村经济发展之间的差异往往是乡镇债务恶性膨胀的直接动因。乡镇债务的化解势必是一场深刻的变革，是乡镇政府自利性与公共利益的重新整合过程。没有相关行政体制改革和经济发展战略作配套，化解乡镇债务将寸步难行。

　　2.资源困境：基层权威性调配空间有限性与负债特殊性并存

　　财政稳定性理应成为我国各级政府所追求的核心目标，但政府负债在我国各级地方政府都普遍存在，然而在化解政府债务所拥有的资源上，乡镇政府相比中央、省、市、县级政府具有天然不足。中央、省、市、县级政府拥有偿债来源，具有其他债权及转嫁债务的政策空间等多方面的优势，化解债务要相对容易些。而乡镇政府属于政府层级的最低设置，没有任何向上争取转移支付、对下制定转嫁措施的灵活空间，乡镇政府在化解债务上所拥有的资源极为有限。在实行“乡财县管乡用”的制度之后，乡镇更是取消了一级财政，乡镇政府化解债务的资源更是不断地被挤压。再者乡镇债务面对多是包括金融、建筑等企业与教师、公务员甚至农民的债权人群体，所导致对债务的偿还极具刚性，所带来的影响也十分巨大。因此说，由于基层权威性调配空间的有限性导致乡镇政府自身资源的客观不足，使得化解乡镇债务的路径显得极为“窘迫”。

　　3.体制困境：“讨价还价”的财政体制和乡镇政府发展的分离

　　我国混乱的乡镇财政体制是其产生的体制依托，乡镇债务的化解能否顺利，很大程度上取决于乡镇财政体制的创新，然而，这一创新现今主要存在三大障碍。(1)是源自“分税制”的改革。1994年实行的分税制改革，仅仅解决了税权的划分，而对事权的划分仅限于中央和省一级，对省级以下地方政府事权划分并没有明确，由此形成的省级以下的财政体制“讨价还价”的色彩浓重，以致乡镇最终面临财力日益被上收、事权却不断往下压的尴尬局面。(2)是源自乡镇财政体制的调整。目前的财政体制的调整多是自上而下推行。乡镇作为最基层的政府，其利益往往容易被忽视，为了缓解自身的压力，上级政府通常是通过事权下移的办法将财政支出责任下移给乡镇，也往往从自身便利性出发，进行相关的体制调整。这极大地影响了乡镇发展经济的积极性。(3)源自于财税任务的下达。县级政府给乡镇下达财税任务时，往往根据吃饭、建筑等各项支出来确定当年的总预算，然后将财税任务分解到各个乡镇的“以支倒挤”的办法，最终形成收入小支出大的局面，这样一来阻断了乡镇通过自身努力化解债务的途径。有学者提出“按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金”的做法，在现今乡镇财源的基础上还不具有可行性和普适性。

　　4.动力困境：绩效考评与责任追究的缺位成为化解债务的挡箭牌

　　化解乡镇债务的动力困境来自于社会的各个方面，但首要的障碍来自于政府自身，即政府缺少化解乡镇债务的内在动力。乡镇政府不存在因欠债不还而面临破产清算的局面，并且在现阶段，对乡镇领导的任用考察、离任审计也主要是核对账目、审查贪污、挪用和超规格开支等情况，多不涉及债务问题，乡镇巨额债务的存在与乡镇领导的任用、乡镇公务员的工资并无直接的联系。正是政府在乡镇债务责任追究上的缺位这一特征，使得其自身不太重视乡镇债务的相关问题。其次，乡镇债务的债权人群体主要是银行、信用社和上级财政，由于其公有产权性质，使得各级政府对待化解乡镇债务往往持有的是一种漠然、消极的主观态度。再者，主动去化解乡镇债务往往会带来政府流程的更改，会改变与各级政府原有体制相关的组织、运行方式和习惯，如果处理不好，更会引发政府体制波动，加大本级政府和领导政绩的风险。因此，各级政府对待乡镇债务都乐意维持现状。最后，政府组织及社会缺乏有效的利益约束机制也是化解乡镇债务的动力困境的表现。

　　5.机构困境：精简效能目标与人情关系压力的博弈

　　机构臃肿、财政供养人口失控是我国各级政府都或多或少存在的问题，其结果，乡级财政的大多数被财政供养人员“吃”掉了。乡镇财政早已沦为典型的“吃饭财政”，很多乡镇债务都源自于“吃饭财政”的畸形支出。我国乡镇机构改革一直没有走出膨胀——精简——再膨胀的怪圈，“三定”方案流于形式，乡镇机关人数仍然有增无减。再加上乡镇在公务员的增减上缺乏主动权。乡镇这种机构人员状况，必然成为化解乡镇债务的机构障碍，大多数学者在化解乡镇债务的对策上，都提出了诸如要“进行乡镇机构改革”、“推进机构改革步伐，精简机构，减轻负担”的建议。然而，现阶段乡镇改造机构的成本巨大，分流乡镇干部必须支付足够多的安置费用。旨在化解乡镇债务的机构改革可能导致乡镇财政压力的增大，增添更多的乡镇债务，这可能本身就是乡镇债务面临的一种困境。

　　6.稳定困境：化解乡镇债务目标与政府稳定工作任务的直接遭遇

　　在我国，维护稳定成为基层工作的核心目标之一，“稳定压倒一切”，乡镇的工作也往往围绕维持稳定工作为主线而展开，同样，化解乡镇债务的工作也不可避免地遭遇到乡镇的稳定困局。在乡镇，除了债务之外，还存在着大量的乡镇债权，只是债权多是属于无法收回的无效债权。在乡镇债权中，在农税改革之前，农民拖欠的农业税及附加费属于为数不多的有效债权之一，出于维护稳定的考虑，使得基层政府对征缴力度的使用极为慎重，上级政府对待如何处理农税拖欠上也采取一种冷处理的方式和柔性工作方式，使得乡镇债务用乡镇债权来自我稀释和消化的希望遭遇到瓶颈。在化解乡镇债务上也强烈地体现出政府传统长存的习惯定势，割裂了稳定与发展的内在关联，极大地增强了化解债务的成本与难度。另外，国外通常使用地方政府债务信息公开和披露来限制地方政府的债务增长的办法，在我国国内也出于稳定的动机而无法实施。因此，有学者提出社会构建“政府债务风险的预警分析体系、防范体系、定期汇总、分析，并通过债务指数让社会考量领导的执政能力”的建议，但在没有乡镇债务的官方公开的具体数据的前提下，上述建议根本无法实施，化解乡镇债务的努力遭遇稳定困境。

　　7.诺思悖论：困境中的政府角色错位

　　“诺思悖论”，即“没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件，就此看来，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落”。简言之，国家的存在是经济增长的关键，但有了国家又有很多麻烦。我国经济发展过程中，政府主导特征十分突出，化解乡镇债务客观要求政府职能转变，政府必须要从越位的事务中解脱出来，而后现代国家“赶超式”的现代化模式又要求政府主导，于是就存在着政府角色的错位。旨在发展经济，化解乡镇债务的政府主导发展战略，最后往往会增加乡镇债务，政府实际上扮演的是一个不尴不尬的角色，这也成为化解乡镇债务中的“诺思悖论”。

　　8.考核困境：和谐发展导向与干部政绩升迁的错位

　　各级政府为实现一定的社会经济发展目标，往往采取具体量化的总体分解方式，对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标，并建立起相应的量化政绩考核体系，用以考评各级政府及主要领导人的政绩，并作为奖惩依据。这种政绩考核制度下考核干部政绩使得干部压力很大，逼着领导干部不顾地区实际不顾经济规律搞短期行为。而乡镇政府作为这种行政压力型管理体系的最强终端，在有限的任职期间，乡镇领导干部必然会因迎合考核要求与政绩的需要，出现不顾群众利益、不顾经济长远发展的各种短期行为，乡镇债务也就成为了近期目标和长远目标、群众利益和干部官员利益、显绩和隐绩等众多冲突与矛盾之下的必然产物。那么在没有改变目前乡镇考核干部制度的情况下，在新的科学官员绩效评价体系和升迁机制建立之前，化解乡镇债务将始终陷于停顿，不会有多大发展。

　　[参考文献]

　　[1]秦大军.数千亿县乡财政赤字成中国新农村建设“绊脚石”,2006,03,04.