检察机关民事诉讼管理改革要点

　　从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。

　　检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

　　二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例

　　检察机关提起民事起诉这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事起诉(法国现行《民事起诉法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。

　　1877年和1976年的德国民事起诉法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。

　　如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。

　　前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典,对检察机关提起民事起诉,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告起诉。

　　这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事起诉是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事起诉的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事起诉中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。

　　三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题

　　(一)不得违反正当程序的基本规则

　　按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。

　　在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。

　　(二)应当遵循以下原则

　　第一,意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办代理当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

　　四、我国检察机关民事起诉制度之构建

　　检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事起诉制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。

　　(一)管辖范围

　　检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。

　　(二)案件来源

　　1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。

　　(三)检察机关提起民事起诉的法律地位

　　这样可以便于检察权的统一行使,避免出现诉讼程序混乱的问题,如对方提起反诉、诉讼费用的缴纳等。特别需要说明的是,检察机关提起民事起诉权,与民事诉讼法规定的对法院民事审判活动进行监督的监督权,必须分开。对于检察机关提起公诉的民事案件,在法定期间内,被告人不服一审裁判的,可以提出上诉;提起公诉的检察机关如果不服,也可以向上级法院提起抗诉。这是上诉审的抗诉,与现行检察监督的抗诉不同。

　　此外,当事人对检察机关提起的民事公诉的生效裁判有现行《民事诉讼法》第179条规定情形的,仍然可以向人民法院申诉请求再审。检察机关的民事检察监督部门发现法院生效裁判有现行《民事诉讼法》第185条规定情形的,也应当依法按照检察监督程序提出抗诉。

　　(四)特殊审理程序

　　此类案件由于是特殊的法律主体提出的,其审理程序具有相应特殊性。第一,反诉问题。反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵消或吞并原告诉讼请求的反请求。因此,只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。而在检察机关代表国家提起民事起诉的案件中,检察机关本身不是案件的权利主体,而只是程序意义上的原告。

　　因此,在此类案件中,被告能否提起反诉,应视不同情况而定:对于仅有检察机关提起民事起诉的案件,被告不得提起反诉;倘若有其他当事人作为共同原告参加诉讼的,被告可以对其他当事人提起反诉,但不得对检察机关提起反诉。第二,诉讼后果的承担问题。严格说来,就案件本身而言,检察机关不存在胜诉与败诉的问题,因为检察机关不承担实体权利义务的法律后果。法院经过审理,认为检察机关的公诉有事实和法律根据的,应当依法判决被告承担法律责任。如果法院认为检察机关的公诉不能成立,亦不能判决检察机关承担实体上的法律责任。

　　有关当事人因检察机关提起民事公诉而被强制参加诉讼并因此造成损失的,当事人可以请求国家赔偿。第三,检察机关所提起的诉讼涉及国家利益和社会公共利益,应适用普通程序审理,不宜适用简易程序。

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