浅谈“燃油税改革”对公路行业的影响

以燃油税取代养路费等收费，是大势所趋，不仅符合大多数老百姓的意愿，而且体现了一种税收公平——谁消耗的自然资源多，谁占用的道路资源多，谁就多缴税，反之就少缴税。国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革以来，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，正式拉开了燃油税改革的序幕。由于燃油税改革涉及能源、交通、农业、税务、海关等不同行业和多个行政部门，必然会给这些部门带来影响。改革，是利益的调整。作为养路费主要使用者的公路部门更是首当其冲。本文就燃油税改革对公路行业带来的影响从不利因素和有利因素两个方面进行了分析。
　　一、不利因素
　　（一）公路交通主管部门的融资职能受到影响
　　近年来，全国范围内公路建设之所以能够快速发展，一条至关重要的经验就是省级公路交通系统充分发挥了筹融资的职能，坚持以有限的交通规费为基础，以贷款为主体，多渠道筹融资金，用小钱找大钱。根据多年来的资金运作，省级公路交通主管部门已摸索出了一套较为成熟的筹融资模式。公路养路费、货运附加费、客运附加费历来是省级政府的专项基金。公路本属于公共物品，完全靠市场经济，则公路的建设、养护等不能满足社会经济发展的需求。但是全部由政府投资，政府显然也没有足够的财力。所以公路建设需要政府在一定程度上进行投资，很多资金缺口还需要银行贷款。养路费等交通规费则起着很重要的融资保证金的作用。基本上形成了现阶段我国公路建设和养护资金的来源主要格局，即“国家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”，而养路费等交通规费是地方自筹资金的主体。燃油税成为中央与地方的共享税后，具有事权的交通部门在调控能力上被削弱，在资金调度上，中间环节增多，程序更为复杂，资金周转期必然会变长。有待于做好资金分配协调工作。
　　（二）公路交通主管部门的宏观调控力度被削弱
　　省级交通、公路部门的职能职责主要为组织实施国家、省重点公路、水路工程建设、养护、管理的职责。每年省交通厅、厅公路局都将与各地市公路、交通部门就公路建设、养护等任务签定目标责任书，实施行业监督管理。在行业监管中，除依靠行政手段外，经济调控手段发挥了重要的作用，如各目标任务与资金拨付挂钩，若下级公路交通部门、项目业主、公路工程施工单位不按有关规定进行管理和作业，或出现质量安全事故等，省级公路交通部门即可采取暂缓资金拨付、罚款等经济措施予以处罚或约束；对地方建设、养护管理成绩突出的单位则予以支持鼓励，充分调动地方的积极性。费改税后，公路建养资金无论是划拨到各地财政还是直接拨付给项目，省级交通、公路主管部门均失去了对资金的调控，随着经济手段的丧失，对行业的管理力度势必减弱，监督管理职能可能达不到好的效果。
　　（三）原有稽征人员的工作需要妥当安置
　　公路稽征部门作为一个事业单位，职工工作比较稳定，工资待遇相对较好，因此，这个行业目前已经聚集了大量的优秀人才和有背景的人才。他们基本上有两大特点：一是有真本事，一个是有社会背景。这些人社会关系复杂，个人活动能量较大。在费改税后如果安置不妥，比较容易引发激进式的矛盾，会成为影响社会稳定的重要因素。
　　二、有利因素
　　任何改革，都是一柄双刃剑，有不利因素就有有力因素。燃油税改革对公路行业来说有挑战但也是机遇。
　　（一）有利于为公路建设和养护筹集更多的资金
　　交通规费如养路费征收是由交通征稽部门负责。现行的交通规费征收一直存在征收办法复杂、成本高、征收难等问题。由于燃油税改革方案尚未正式实施，一些地方欠、逃、抗缴公路养路费的问题十分突出。特别是近年来，欠缴、逃缴甚至暴力抗缴养路费的事件急剧增加；车辆“大吨小标”、一车多证及同一车型不同标记装载质量的现象较为普遍，相同或相似车型应缴养路费的数额也出现了较大的差别，造成养路费大量流失。同时，随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，家庭拥有的车辆逐年增多，缴费主体趋于多元化；车辆流动性大大增强，城乡之间、地区之间人员流动与货物流通数量增加、范围扩大，车辆跨区域运行更趋频繁，这些都加剧了养路费征收管理的难度与复杂性。
　　燃油税改革的实施，将燃油税并入油价，由税务部门统一征收，使征收办法变得更为简单，并且也确保了交通规费征收的最大化。燃油税征收无论在销售环节还是生产环节，都大大降低了偷逃税的问题，军队、武警、司法等特权部门特种号牌的车辆都将缴纳燃油税，然后由中央转移支付补偿这笔支出，这样就大大降低了人为因素引起的税费减免，一些因缺乏法律依据、没有监督约束机制而出现的以权谋私、多收少报等现象都将得到遏制。另外，燃油税改革充分体现了“多用路者多缴税、少用路者少缴税、不用路者不缴税、过度用路者缴重税”的公平原则，弥补了车辆过度用路对公路造成的磨损，提高了公路使用效益。
　　（二）公路建养资金使用得到进一步规范，为公路事业的发展提供了更多的资金保障
　　改革前，养路费地方分成资金的使用不是十分规范。主要存在非生产性支出挤占公路养护经费、公路养护资金使用不规范等现象。燃油税纳入预算管理以后，公路交通基础设施维护、建设和行政管理资金，将按照资金分配和使用相分离，管理和监督相结合的原则，财政部门根据公路交通基础设施维护计划和计划部门下达的公路交通基础设施建设投资计划，负责编制预算和拨付资金，并实行国库集中支付，公路交通主管部门负责资金的使用，审计部门负责对资金使用情况进行审计监督。如此以来，各部门之间各司其职，互相制约、相互监督，公路建设和养护资金管理更为科学和规范。
　　（三）把筹融资责任“转嫁”给了各级政府，公路交通主管部门融资压力相对减轻
　　交通规费是公路建设和养护管理资金最主要的来源。由于国家投资体制改革，政府不能作为项目法人向银行贷款，各地公路交通部门大多建立了公路交通建设投资公司，以交通规费为基础，以公司的名义筹融资金，公路交通部门在筹集资金上发挥了巨大作用。但是目前，公路建设的资金缺口很大，加之近几年中央实施稳健的财政和趋紧的货币政策，公路交通主管部门的融资压力非常大。
　　费改税后，资金由税务部门征收并纳入财政预算，由省财政将公路建设和维护资金拨付到各级财政或直接拨付到公路建设项目上，公路交通主管部门以交通规费作为偿还银行贷款保证的筹融资方式显然是行不通了，只能“量入为出”，拨多少钱办多少事。公路建设和改造的筹融资责任落到了各级政府头上，由政府负责搭建筹融资平台，公路交通主管部门的筹融资压力相对减轻，可以将更多的精力用于加强行业指导和监督管理。
　　总之，“燃油税改革”对于公路交通行业来说既是挑战又是机遇。公路交通部门必须知难而上，在新的历史时刻继续深化改革，进一步拓展融资空间，开创公路交通建设新局面。