广东省海岸带保护与利用立法若干问题思考

　　2016年修订后的《海洋环境保护法》第3条规定“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护。”该条规定为海岸带管理实行功能区分前置确立了立法依据。第24条规定：“国家建立健全海洋生态保护补偿制度。开发利用海洋资源应当根据海洋功能区划合理布局，严格遵守生态保护红线，不得造成海洋生态环境破坏。”《海洋环境保护法》第四章“防治陆源污染物对海洋环境的污染损害”和第五章“防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害”都对海岸带的保护与利用提出了间接的严格生态保护要求。

　　中央全面深化改革领导小组2016年11月通过的《海岸线保护与利用管理办法》作为我国首部规范性文件明确规定了实行海岸线分类保护并强调重点保护海岸带的生态功能。2017年3月国家海洋局在发布了《海岸线保护与利用管理办法》管理的手段上引入了海洋督察和区域限批措施，确立了以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制，并要求确保到2020年全国自然岸线保有率不低于35%，见表1。

　　(二)已有省市立法参考

　　《办法》对沿海省份海岸线保有率作出了明确的管控目标规定。截至2017年10月，山东省和辽宁省均出台了针对海岸带进行分类管理的海岸带规划。河北省和浙江省出台了海域海岛海岸带政治修复保护规划。福建省和海南省分别出台了《福建省海岸带保护与利用管理条例》和《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，其中海南省人民政府还颁布了《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》。可见，沿海省份对于海岸带的分类管理和保护利用重视程度越来越高，相应的立法步伐正在加快。沿海省份的海岸带规划、修复、保护的重心和特色有效经验做法为广东省海岸带保护和科学合理利用立法提供了经验参考和实践样本。

　　(三)广东省的前期准备

　　依据国家海洋局公布的海岸线保有率，到2020年广东省自然岸线保有率不低于35%。2017年5月中国共产党广东省第十二次代表大会报告中明确提出：“建设海洋经济强省，打造沿海经济带，拓展蓝色经济空间的同时要科学开发海洋资源，强化自然岸线保护和修复，建设美丽海湾和贯通东西两翼的滨海旅游公路，建成富有魅力的蓝色海洋景观带”。2017年广东省海洋与渔业局提交的《广东省海岸带功能研究报告》对广东省海岸带的功能区分作出了定义精准、范围明确的“三生”空间。“三生”空间立足统筹整合海岸带范围辐射的陆域、海域、海岸线的基本功能以外，还兼顾协调珠三角、粤东、粤西区域的发展，并将海岸带空间功能分为生产、生活、生态三类空间，与此同时在8.96万平方公里海岸带中确定“三生空间”面积比为52∶6∶42。“三生空间”的定量定额定份的核算方法体现出广东省政府对广东省海岸带保护和合理科学开发利用的极其重视和科学要求。

　　二、广东省海岸带保护与利用管理立法的设计思路

　　(一)整体框架

　　1.立法定位

　　《海岸线保护与利用管理办法》、《生态红线制度》、《广东省海岸带功能研究报告》改变了以往把海岸带作为涉海行政职能部门静态监管地域的做法，而把海岸带视作是一种公众拥有使用权利和保护义务的自然资源。因此，对于海岸带这种属于全体公众所有的自然资源保护，需要全体公众积极参与，并将保护海岸带优质状态作为首要的任务。其次，在开发利用作为公众集体长久拥有使用权的海岸带时，需要进行严密的论证和必要性分析。作为海洋与陆地交界的地域，海岸带的功能一旦改变，较陆地而言是极难修复的，并且深刻、广泛、长久地影响整座城市整个地区的地理环境、布局规划和众多人口的工作和生活。因此，对于广东省海岸带保护与利用的专门性立法要突破认为海岸带只属于涉海行政管理部门业务范畴的管理思路桎梏，从而树立指引公众全方位参与保护海岸带资源的新思路。因此，对于未来正式出台的广东省海岸带立法应采取《海岸带保护与利用条例》相类似的名称。

　　2.章节结构的安排

　　鉴于《海岸线保护与利用管理办法》、《生态红线制度》已经出台和《广东省海岸带功能研究报告》对海岸带功能进行明确区分，广东省海岸带保护与利用的立法适宜采取设置若干独立章的立法结构。章节的设置参照其他省份立法编排结构和彰显广东省海岸带立法特色，广东省海岸带保护与利用立法的体例结构可以分为总则、综合保护、规划利用、治理修复、管理监督、法律责任、附则七大部分。第一部分“总则”对于立法的依据、海岸带的范围、立法适用主体、基本原则进行规定。第二部分“综合保护”突出对海岸带保护利用立法是着眼全民参与的事项，政府相关职能部门对海岸带的管理是海岸带保护系统工程的重要组成部分。第三部分“规划利用”规定对海岸带进行规划利用的程序和条件，严格遵循海岸带功能划分标准对海岸带开发必要性实行严格的穷尽分析原则。第四部分“治理修复”对海岸带的自然存在状态和开发利用后治理修复的职责、程度、检查等环节进行规定并定期向公众公布进度和结果。第五部分“管理监督”规定对海岸带的综合保护、规划利用、治理修复负有宣传、审核、检查、管理、监督职能主体的权力和工作程序。第六部分“法律责任”规定对前述海岸带的综合保护、规划利用、治理修复、管理监督负有责任而没有履行义务的主体应该承担的法律责任。第七部分“附则”明确立法的最终解释权和实施开始日期。

　　(二)特色亮点

　　1.把海岸带的保护作为立法的优先目标

　　《海岸线保护与利用管理办法》确立了节约使用海岸带的原则。因此，广东省海岸带保护利用立法也应该确立保护海岸带的优质状态为基础目标。海岸带无论是处于原始自然状态还是开发利用后都需要进行治理修复。立法应该明确规定对海岸带的治理和修复，属于开发、利用和管理者的义务。

　　2.对海岸带的保护、管理、监督处于持续动态中并定期向公众公布结果

　　公众是海岸带资源的整体意义上的利用者。因此，对海岸带负有保护、管理和监督职责的主体，有义务向公众展示、解释海岸带保护利用的实际状态，以及听取公众的合理意见和建议进行改进。

　　3.强调海岸带保护与利用的区域合作

　　广东省拥有全国省属最长的海岸线，不同沿海城市在发展过程中对海岸带管理积累了一定的经验和相关行之有效的方法。同时，广东省毗邻港澳，粤港澳大湾区建设的战略使海岸带保护利用的密切区域合作提供了更为稳固的交流机制。在广东省海岸带保护利用立法中，应强调广东省内沿海城市加强区域海岸带保护的合作，鼓励港澳特别行政区积极参与广东省海岸带的保护和利用。

　　4.鼓励产学研助力海岸带的保护与利用

　　科学技术是第一生产力。广东省近年来十分重视海洋产业发展可持续发展的同时，科研力量也在稳步上升。因此，在广东省海岸带保护利用立法中应该明确地鼓励产学研力量整合，共同推进海岸带的保护与利用。

　　三、广东省海岸带保护利用立法的配套建设

　　(一)公众积极参与并形成良好的舆论支持氛围

　　广东省作为改革开放先行先试实践卓越的省份，积累了一系列切合广东实际发展的治理社会经验。在之前的立法实践中，广东省积极通过公开听证会、电视现场直播、网络互动等创新方式，让公众参与到立法过程并提供充分的意见。公众是海岸带资源的使用者同时也是保护者。广东省海岸带保护利用立法要注重对立法前、立法草案以及立法实施过程对公众进行深入的宣传、普及并形成良好的互动模式。海岸带保护立法要设置合理的机制，充分听取公众的意见以及设计公众对相关行为的异议表达和权利救济程序。同时，建立海岸带保护和整治修复多元化投入机制，制订相关政策，鼓励社会资金参与海岸带保护与利用。

　　(二)执法、司法力量及时精准贯彻立法

　　法律的真实效力在于对社会现象及人的行为作出具有拘束力的指引。作为海洋大省的广东省，在海岸带保护利用执法的力度、范围和手段方面都走在了全国的前列。司法是对社会正义保障的强制程度最高的力量。近年来，广东省在涉海环境保护的诉讼中形成了一批影响力大、效果明显、社会认可度高的案件，为涉海环境保护的诉讼积累了丰富的经验。因此，广东省海岸带保护利用立法的内容制定，需要充分听取相关执法和司法部门的意见和建议。在广东省海岸带保护利用立法出台后，在实施过程也要与执法、司法部门形成良性的信息互动机制。

　　(三)立法技术注重弹性空间的有限设置

　　在严格遵循国家对海岸带功能划分和生态红线制度的基础上，对于海岸带保护利用立法也需要考虑城市发展战略不确定性给海岸带保护利用带来的立法弹性空间。随着不同时期发展战略的部署，海岸带保护利用的任务、重心和发展态势都可能产生变化。广东省海岸带保护利用的立法应该充分贯彻国家上位的法律政策，同时贴合广东省海岸带发展的历史、现状和未来，从而使广东省海岸带保护利用立法具有可行性和前瞻性。广东省海岸带保护利用立法的弹性空间设置要注意平衡海岸带生态保护、经济发展、军事保障等价值，并且鼓励海岸带保护利用主体提供多种治理修复的可替代方案。

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　　[5]王琪，韩宇，陈培雄.海岸带整治修复评价标准探索[J].海洋开发与管理，2017，(3).