城市管理中的共享单车运行困境及其协同机制建立

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2018-10-29 11:24:07 更新时间：2018-10-29 11:24:07

　　[摘要]共享单车作为一项新兴产业，给人们的生活带来极大便利的同时也给城市管理出了一道新难题。文章发现，共享单车企业之间过度竞争以及后期管理不善、公民诚信缺失、相关法律规制不足、政府监管缺位是造成城市管理中的共享单车运行困境的原因。在此基础上提出相应通过提高政府执法力度、强化企业管理意识、推动诚信体系构建等方法建立政府—企业—个人三方协同运行机制，充分发挥政府、企业以及个人的力量，以解决共享单车遭遇的城市管理困境等对策建议。

　　[关键词]城市管理;共享单车;运行困境;协同机制

　　引言

　　共享经济这个术语最早由美国德克萨斯州立大学社会学教授马科斯·费尔逊(MarcusFelson)和伊利诺伊大学社会学教授琼·斯潘思(Joel.Spaeth)于1978年提出。共享经济现象却是在最近几年才流行起来的，其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源，此种共享更多的是通过互联网作为媒介来实现的。“集绿色、环保、便捷、随用随取于一身”[1]的共享单车自投放以来就受到了公众的热捧，相关数据显示，截止到2016年底，我国共享单车市场规模总额达到12.3亿元，用户规模共0.28亿人，2017年，用户规模达到2.09亿人，预计2019年将达到3.76亿人，用户数量保持超高速增长。但随着共享单车行业的发展，其在城市管理上的问题也逐渐显现。2017年以来，北京、杭州、南昌等多个城市下达禁令，限制其在某些街道的通行。本文通过探讨共享单车在城市管理上遭遇的困境，并深入分析造成此困境的主要原因，有针对性地提出解决措施，以破解共享单车在城市管理上的难题，从而推动共享单车行业良性发展。

　　一、城市管理中的共享单车运行困境

　　(一)“共享单车”的内涵及发展前景

　　2016年底以来，国内共享单车市场开始迅猛发展，直至今日，共享单车已经成为人们生活的一部分。所谓“共享单车”即单车的共享，共享单车企业在单车上加智能锁，通过线上应用软件，将单车和人连接起来，然后用户通过扫码用车或输入车牌号获得解锁码，从而实现资源共享。实质上来说，共享单车是互联网与单车租赁业务相结合的一种新型的商业模式。一方面，共享单车给人民群众的出行带来了极大的便利，另一方面，共享单车的普及也使得社会资源得到合理有效利用，在符合绿色发展背景的情况下，极大地实现社会效益的最大化。可以说，从当前共享单车行业发展的整体情况来看，其具有良好的发展前景。

　　(二)我国“共享单车”在城市管理方面遭遇的困境

　　1.“城市管理”概念界定

　　城市管理是一个范围很广的概念，包括广义和狭义两个方面。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设以及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。而本文主要涉及城市基础设施、服务设施的公共管理等，所以采取狭义的概念来研究有关共享单车在城市管理方面遭遇的困境以及提出相关的解决机制。

　　2.“共享单车”在城市管理方面遭遇的困境

　　(1)单车无序停放问题成为市容市貌整治难题近两年来，共享单车的普及率越来越高，但是关于共享单车的停放问题，一直没有得到有效解决。在人口密集、轨道交通发达的上海和深圳等城市，市民上下班习惯骑共享单车在住处和地铁口往返，因而各个地铁口便成为单车无序停放的“重灾区”。城市道路上随处可见停放不当的共享单车，一方面，无序停放的单车存在一定的安全隐患，如有的人直接将车辆停放在马路中间。另一方面，这也影响了城市整体的风貌。除此之外，大量的报废单车由于得不到合理的安置，从而堆积在城市中，成为城市发展的难疾。总之，在共享单车迅猛发展的背后，带来的是大量共享单车涌入城市，造成了城市环境管理的沉重负担。同时由于没有配套的基础设施建设和相应的人员管理，导致共享单车的无序停放乱象，成为整治市容市貌的难题之一。

　　(2)私占、盗窃、故意毁坏问题频繁发生[2]目前共享单车在发展过程中，面临的一个重要问题就是单车被私占、盗窃以及故意损害。首先需要明确的是，共享单车使用人与共享单车企业之间实际上是一种租赁关系，因此单车的所有权仍然归属于企业。但在现实生活中，有的公民在使用共享单车的过程中，通过上私锁、涂改二维码等方式直接或间接地将作为社会分享资源的单车据为己有，不仅侵害了企业的财产权益，而且损害了社会公共利益，影响到其他潜在使用者的利益。根据《刑法》第264条的规定，当他人以非法占有为目的，秘密窃取共享单车达到一定价值或者次数时，可以成立盗窃罪。除此之外，共享单车被故意毁坏的问题也经常发生，有的单车被人卸掉车座或轮胎，有的车身被损坏，有的被人扔进河里等。在共享单车身上发生的这一系列问题，不仅阻碍了共享单车自身的发展，给企业的后期运营和维护造成沉重负担，加大企业经营成本，而且也导致社会资源的浪费，违背了共享单车发展的本质理念。

　　(3)企业后期单车养护、维修不到位

　　共享单车是作为消耗品供社会全体成员使用，其生命周期是非常有限的，因此在使用过程中，必然需要对共享单车进行养护和维修，尤其是当共享单车被故意毁坏时。而企业作为共享单车的所有者和提供者，应承担起共享单车后期养护与维修的义务。但是从当前的实际情况来看，各个共享单车的企业对此义务的履行并不理想。主要体现在以下几个方面：一是维修不及时。相关共享单车的软件上都设置了报修提示，当单车使用人发现单车出现故障时，可以通过软件提出报修，可是现实生活中，企业对用户反馈的报修并不能做出及时的反应，从而拖延了对故障车辆的维修，造成了故障车辆的留滞;二是维修点数量少，维修人员严重不足。当前基本上每个大城市都存在数量较多的共享单车，可是与其配套的维修点和维修人员却严重匮乏，而且大量的维修人员都属于兼职，这更加使得车辆的日常养护和维修很难有效地落实，而给城市管理增加了难度;三是缺乏养护和管理人员。当前各个共享单车企业日常养护和管理人员或数量不足或养护责任区域不明，从而导致了企业后期单车养护、维修不到位。

　　二、共享单车运行困境的主要原因

　　(一)企业过度竞争导致共享单车市场供大于需

　　从2014年第一批共享单车在北京的一些大学校园投入使用，到2017年上半年，不到4年的时间里，单车企业数量和单车投放量均呈现“井喷式”的增长趋势。从共享单车的企业数量上看，据我国交通运输部的不完全统计，截止到2017年7月份，除去已经破产倒闭的企业，全国共享单车运营公司近70家。最初，这些企业的市场准入门槛相对较低，很多企业盲目跟风，其中的大部分企业掌握的核心技术没有较大差异，带给骑行者的用户体验也没有较大差别，相互之间的核心竞争力也就无法凸显，很难赢得持久的消费者，因此很多单车企业把增加投放量作为抢占市场的主要途径。从单车总量上看，截止到2017年底，全国累计投放车辆超过1600万辆，平均每个注册用户拥有1辆单车。但实际情况是，共享单车作为可多次利用的公共资源，其数量应当控制在一定比例，当共享单车的投放数量远远超过使用数量，会导致共享单车市场供需失衡，社会资源严重浪费，从而引发城市管理问题上的“停放难”等问题。

　　(二)公民缺信行为成为管理难题的原因

　　“共享或是分享，在本质上是陌生群体之间对闲置资源的充分利用，所以建立和维护陌生群体间的信任，对于共享经济至关重要”。[3]即共享经济以社会公民的良好素质为发展前提，没有过硬的公民素质作为依托，共享单车的城市管理问题也将因为解决不了公民行为上的顽疾而难以推动。2017年3月7日，天津市公安局通报了一起毁坏共享单车的案件，根据案件描述，一名男子通过直播平台播放其将“小黄车”扔到海河的视频，警察随即开展了抓捕行动。我们可以从许多新闻报道中看到共享单车被上私锁，甚至被故意毁坏，这都与公民的个人诚信和素质直接相关。在犯罪学上有一个理论，叫作破窗效应，该理论认为环境中的不良现象如果被放任存在，会诱使人们效仿，甚至变本加厉。当前这种不道德的缺信行为已经成为共享单车在城市管理中的难题，同时也是造成共享单车难管理的重要原因之一，如果放任该行为的发生，将导致整个信用危机的来临，这对于共享单车行业的发展乃至整个社会诚信体系的建设必然是一个致命打击。

　　(三)专门法规的缺失导致政府监管缺位

　　共享单车作为新生事物，其发展速度之快，令政府原有的城市管理体系一时难以适应，给政府的监管带来了巨大的挑战，但是“如果没有某些具有规范性质的一般标准，那么有组织的社会就会在做出下述决定时因把握不住标准而出差错，比如说：什么样的利益应当视为值得保护的利益，对利益予以保障的范围和限度应当是什么以及对于各种主张和要求又应当赋予何种相应的等级和位序”[4]，因此有必要建立专门的法律规范来规制引导共享单车的发展。然而我国还未出台专门针对共享单车行业管理的法律法规，仅部分地区出台了一些管理办法。并且现有的法律，如《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《城市道路管理条例》等都无法完全合理地适用于共享单车的保存、停放与维护等问题，也就很难从根本上解决共享单车领域存在的城市管理难题。

　　(四)企业发展定位忽视后期管理、养护和维修

　　共享单车发展初期，与众多企业热火朝天投放单车形成鲜明对比的是这些企业的管理人员忽视对单车后期的维修和保护。据《法制晚报》的报道，北京市朝阳区的一个共享单车维修点雇用了10多位车辆维修人员，每天至少有600多辆坏车送来维修，保守估计，每位修车师傅平均每日要修近60辆车，如此大的工作量恐怕一时难以完成。随着时间的推移，街头巷尾便出现了大量废旧车辆无人管理的问题，成为影响市容市貌、阻碍城市有序管理的重要因素之一。当前的共享单车企业在发展定位上往往追求盈利而忽视后期管理，虽然加大单车的投放数量、推出系列优惠活动等，旨在吸引更多消费者，但却不重视单车后期的管理、养护及维修资金和技术等条件投入不足，这就导致大量共享单车在投入市场后，因无人管理以及养护维修不到位而造成车辆无序停放、故障车辆堆积等现象，这就给城市管理带来了难题。

　　三、共享单车的协同管理机制的建立和发展

　　(一)加强制度体系建设，出台相应制度

　　传统的城市管理的规章制度已经很难适应共享单车发展需求。尽管经国务院同意，交通部、人民银行等10部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》(2017年8月2日)，以鼓励共享单车发展，规范经营。文件中要求将共享单车纳入城市综合交通体系规划，完善自行车交通网络，积极推进自行车道和自行车停车点建设，纠正占用非机动车道等违法行为，确保自行车通行条件。但是这对规范整个共享单车市场来说，仅仅具有提纲挈领的作用。因此为了更好地解决共享单车在城市管理方面的难题，首先应当确立全国有关共享单车行业的统一规范，建立起全国统一标准，如要求共享单车企业在投放自行车后必须在单车后期养护方面投入企业经营中一定比例的费用或者规定企业招聘的专业全职维修人员应当不少于维修人员的一定比例。当然这种标准是一种最低标准，各地区或者行业内部可以在此基础上建立更高的标准，从而在全国范围内形成一个系统的、全面的制度框架。其次，共享单车在各地的投放应当根据当地的发展状况和地方特色，以便更好地为人们生活带来便利，因为不同地区的共享单车所带来的城市管理问题可能是不同的。在这种情况下，地方政府可以结合本地特点出台专门针对当地共享单车市场的行政决定、命令等规范性文件，有关职能部门同样可以制定相应的规范条例等。总之“‘规则’最明显的好处是它带来的确定性和可预见性”[5]，在统一的制度框架下，再针对本地情况出台相应规章政策，可以将共享单车市场置于一个确定的系统化城市监督管理中，预见性地引导整个单车行业的发展，这是建立政府-企业-公民协同管理机制的必要步骤，也是首要前提，只有在完整的规范制度框架内，才能充分调动政府、企业、公民各方的积极性。

　　(二)加强政府执法力度，有效落实治理举措

　　“执法即法律的执行”[6]，规章制度只有通过政府的执法行为才能落实，政府作为行政执法机关，应当在政府—企业—公民协同管理机制中发挥主要的作用，通过加强政府执法力度来有效落实相关治理举措。共享单车在城市管理方面的执法主体主要包括城市管理综合行政执法局、交通管理局等。如当单车无序停放影响市容市貌时，城市管理综合行政执法局可以通过暂扣、没收、罚款等方式促使单车使用者和企业提高注意意识，从而起到规范行为人行为的作用。当共享单车的停放或者使用已经涉及道路交通安全时，则由交通管理部门介入，依据《道路交通安全法》等法律规范对行为人进行处罚。当然也要避免行政机关消极不作为情况的出现。这也是当前许多城市共享单车难以规范运行和管理的原因之一，即行政机关难作为、不作为。一方面，相应的法律规范不到位，行政机关缺乏合法的依据，自然难以作为，因此应当建立起明确、全面的制度规范体系。另一方面，行政机关出于事不关己的消极态度，或对共享单车的治理问题不以为然，或各部门之间踢皮球，互相推诿不负责。总之，要在明确行政机关职责，强化行政机关管理意识的基础上加强行政执法力度，只有这样才能有效地将相关规范治理措施落实到共享单车的城市管理上，才能真正起到规范和督促作用。

　　(三)强化企业管理意识，加大政府支持力度

　　目前我国的许多共享单车企业普遍存在重营利轻管理的现象。企业在向市场大量投放单车的同时，却存在了有关单车养护与维修的投入严重不足以及单车后期管理不到位等情况，如缺乏足够的维修点和全职的专业维修人员，报废车辆堆积成山无法得到妥善处理等。企业作为共享单车的经营者，其在政府—企业—个人协同管理机制中扮演角色的重要性不言而喻，需要加强自身的服务与管理意识。因为一方面共享单车本身就是涉及公共利益，作为社会一分子的企业来说，就应当肩负自己的社会责任，通过对投放单车的有效管理，更好地为人们生活带来便利。另一方面企业加强后期管理也是更好地为了自身更好地发展，如果企业不注重单车的后期管理与维护，其结果必然是共享单车淘汰速度加快，增加了企业成本，可能导致有的企业不堪重负而走向破产。政府也应当加大对共享单车的扶持力度。因为光靠企业自身的力量来操作整个后期维修与养护，对其来说无疑是很大的负担，所以鼓励政府介入，通过提供相应的资金支持、划定专门的维修区域或者安排培训维修人员等方法来帮助企业进行单车后期的管理与养护。由企业承担主要责任，辅之政府的资金、技术、人员等支持，同时发挥企业与政府双重力量，有助于更好地建立起共享单车后期管理体系与养护维修制度，从而推动共享单车在城市治理问题上的解决。

　　(四)推动诚信体系建设，提高社会整体素质

　　共享单车的无序停放、上私锁、恶意毁坏等现状反映了当前社会人们诚信的缺失，部分公民的个人素质还有待提高。在政府—企业—个人协同管理机制中，公民是最为关键的一环。任何好的政策法规，若没有人遵守执行，也会变成白纸空文，失去存在的意义。因此，我们全体社会必须推动诚信体系建设，完善诚信监督制度，可以将共享单车的管理纳入到社会诚信体系建设之中，从而对公民的不道德行为进行监督与制约，达到规范公民个人行为和提高公民素质的目的。在实践中，已有一些地区先行先试。如深圳市发出的《关于鼓励规范互联网自行车服务的若干意见(征求意见稿)》中，对自行车违章停放的治理做了明确规定：“对违反自行车道路交通通行有关规定或违规停放自行车的行为，公安交警部门、城管部门等有关单位按职责依法进行处罚，并将其违法、违规信息纳入个人信用记录”。这对于解决共享单车引发的信用危机仍具有一定的借鉴意义。当然在共享单车领域，诚信体系的建构也离不开企业的配合，如政府应推动共享单车平台企业建立的平台信用积分体系与政府公民个人征信系统相结合。[7]这样不仅能够将共享单车内部征信体系与社会整个诚信体系相结合，推动“单车”诚信制度建设，而且可以在更大范围和程度上对公民个人行为的实施监督，促使公民提高个人素质。当社会整体素质提高，形成一个完善的诚信体系，“共享经济”才能真正实现其社会目的，共享单车的城市管理问题才能在源头上得到真正有效的解决。

　　四、结语

　　“社会价值是一个由多种要素构成、以多元形态存在的体系。各种价值之间既统一又对立”。[8]解决好共享单车城市管理难题，需要充分发挥政府—企业—个人协同机制的作用，在完善的法律规制框架内，首先由政府作为监管主体进行监督制约，通过执法行为有效落实各项举措;其次企业应在政府的指导下，合理制定发展战略，明确管理定位，担负起自身的管理责任;最后公民，特别是共享单车的使用者，要自觉遵守社会行为规范，提高诚信意识。总之，只有共享单车城市管理难题得到有效解决，共享单车行业才能长期良性发展下去，公众才能真正享受共享单车带来的便利，共享的目的才能在实质意义上得以实现。

　　[参考文献]

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　　[2]王艳华.论共享单车服务中蕴含的民商事法律问题[J].吉林工商学院学报，2017(10)：100-103.

　　[3]陈桂华.共享经济模式法律问题思考[J].现代经济信息,2017(14)：282.

　　[4][美]埃德加·博登海默.法理学—法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004.

　　[5]许庆坤.美国冲突法理论嬗变的法理—从法律形式主义到法律现实主义[M].北京：商务印书馆,2009.

　　[6]彭贵才.行政执法理论与实务[M].北京：北京大学出版社，2005.

　　[7]余国磊.浅析“共享单车”运营和管理中存在的问题与对策[J].知识经济,2017(47):87-88.

　　[8]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.