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所属栏目：城市规划论文
发布时间：2011-03-09 09:09:10  更新时间：2011-03-09 09:01:09

西安市阎良区城北新区开发策划

李国亮 樊森 王彦峰 陕西东西部规划设计院 710061

【提要】为了缓解阎良老城人口增长压力，拓展新的城市发展空间，优化城市结构，提升城市的综合竞争能力，阎良城北新区应运而生。本文从城北新区现状分析入手，探讨其发展思路及模式，指导新区开发建设。
【关键词】阎良城北新区；新区开发; 开发思路
一、城市新区开发模式探讨
（一）城市新区的提出及背景
在经济全球化背景下，在地区社会经济和城市化高速发展的今天，城市中人口和经济社会活动过度密集给城市的运行造成巨大压力，既有的城市结构会成为城市发展束缚。缓解老城的人口增长压力，拓展新的城市发展空间，优化城市结构，提升城市的综合竞争能力已成为目前大城市规划和建设中的关键问题。
1、建设城市新区是拓展城市发展空间，拉开城市框架的需要。
2、建设城市新区是提高城市品位，建设宜居环境的需要。
3、建设城市新区是优化城市结构，增强城市综合竞争力的需要。
4、建设城市新区是推进经济快速发展，改善人民生活质量的需要。
（二）国内相关城市新区开发的案例
为了促进城市的全面发展、增强城市经济实力，城市新区的开发建设正如火如荼地进行，如上海浦东新区、海南新区、无锡新区、镇江新区、南徐新城等。以高起点、高标准建设城市新区，通过城市新区基础设施、公共配套设施的建设，以及产业的入住，不仅可以疏散老城区的众多人口、缓解城市的就业压力，还可以优化城市用地结构，增强城市的综合竞争力和辐射能力。
上海浦东新区开发形成了自成特色的开发理念和开发模式——以功能开发为主导，以功能开发区为主要载体。在开发重点上，围绕主导功能推进形态开发和功能开发，推进招商引资和产业发展；在开发体制上，组建公司进行商业开发、由政府宏观调控；在开发机制上，走土地批租、滚动开发之路；在开发步骤上，“集中力量歼灭战”，“开发一片、建成一片”； 在开发方式上，以点带面、促进区域统筹协调发展；在开发载体上，要素市场向浦东集聚。
南徐新城开发走以公共设施为导向的开发模式。建立以大型设施为基本功能的功能片区，最终形成了一个由不同特色的综合性的功能组团片区共同构成的可持续发展城市新区格局；确立一种能支撑新区可持续发展的多功能综合的土地利用模式，构筑用地紧凑、功能复合、活动密集的人性化活力城市空间；土地利用时序与其发展规模相适应的土地开发策略模式，营造生态、便捷、高效、活力的城市空间。
（三）陕西省城市新区开发模式
1、西安曲江新区的开发模式分析
西安曲江新区开发定位以大型旅游商贸为主导，以保护和整合曲江历史文化资源为前提，以社会历史风貌最佳、生态环境优美、经济效益突出为原则，建设一个集旅游、休闲、购物、居住为一体的，面向世界、面向未来、面向大众的新型旅游新城区。
其开发模式如下：
（1）文化产业化：曲江新区以打造国际一流文化产业示范区为目标，构建极具经济效益的文化产业链条和产业体系。
（2）大项目带动：开发以大项目来带动，让大项目成为新区快速发展、走向市场的领头羊、火车头。
（3）城市运营：以城市运营为手段，超前规划建设体系完备、功能完善、具有国际水准的城市基础设施框架，促进城市资源的扩张和价值提升。
（4）大手笔融资：通过土地经营，流程再造，融通大资金、实施大开发，一次性征地、配套、规划，分批次招商拍卖。
2、西安市浐灞生态区开发模式分析
西安市浐灞生态区功能定位为：西安市城区拓展的生态新区、西安市政府的行政管理副中心、欧亚大陆桥金融贸易首脑区、城市高品质生态住宅区以及城市休闲旅游度假区。
其开发模式如下：
（1）高点起步、分级推进的规划模式。
（2）先通过生态建设实现土地增值、后依法有序出让的资金回报模式。
（3）政府建框架、企业做项目的建设模式。
（4）合作共建、以商招商的招商模式。
（5）小管理机构、大支持系统的管理模式。
3、西安沣渭新区开发模式分析
西安沣渭新区将建成统筹城乡发展、推进城城合作、加快西咸一体的引领区和示范区；建成大水大绿，生态宜居，历史文化与现代文明交相辉映的城市功能新区；建成带动关中—天水、辐射西部的低碳经济和绿色产业的重要聚集区；建成西安国际化大都市的重要板块区和关中天水经济区发展规划的重要承载区。
其开发模式如下：
（1）高起点谋划、板块化建设、开放式运作，突出产业发展，确立区域的功能定位和实施步骤。
（2）整体推进，跨越发展。避免以往开发区滚动式发展的模式，实施一次规划到位，多引擎发力，板块化运作，实现整体推进和跨越发展。
（3）融资模式方面：一方面通过市场化手段，引入风险投资和战略合作伙伴、引入产业基金和股权投资基金、发行建设债券等。另一方面，通过银行贷款、BT、BOT、信托计划、资本市场等多种融资方式，融集开发建设资金，为新区大规模整体开发建设提供资金保证。
（4）避免传统行政管理体制和模式的影响，避免旧体制的回归，建设精简、高效的管委会机关、支撑服务体系和乡镇管理机构，优化投资、服务和发展环境，提高政府工作效率，推行“大部制”，实现“小机构、大服务，小政府、大社会”。
二、阎良城北新区在城市发展中的定位
（一）阎良区在西安城市发展中的定位及地位
1、阎良在“关中—天水经济区”中的定位
按照“关中—天水经济区”发展规划，阎良将依托陕西省强大的航空工业基础，借助中国著名的飞机城—西安阎良良好的产业优势资源，以振兴民族航空产业，带动区域经济发展为己任，整合和聚集现有资源，延伸完善产业链，打造基础设施一流，生态环境优美，适合创业、工作、学习、旅游和人居的中国“西雅图”。
2、阎良在“建设国际化大都市规划”中的定位
阎良在西安建设国际化大都市规划中的定位为西安的明星卫星城。阎良作为西安的明星卫星城，是西安建设国际化大都市的重要组成部分，其地位尤其重要。
3、阎良在“打造西安都市经济圈”中的地位
阎良区作为国家航空高技术产业基地，属于西安一小时都市圈范围。在打造西安大都市经济圈，加快发展，率先发展的进程中，其经济价值不可估量。
4、阎良在“西安城市总体规划”中的定位
在西安市总体规划中将阎良区定位为：国家级航空产业基地，以发展航空产业为指导，生态环境良好，益于人居的现代化新城。
5、阎良在“西安市旅游总体规划”中的定位
阎良在西安市旅游总体规划中的定位为：大西安都市圈最具航空旅游特色和都市农业休闲之城。
6、阎良在“四区一港两基地规划”中的地位
西安阎良国家航空高技术产业基地是国家批准设立的我国唯一集航空产业研发、航空人才培养、航空装备生产及整机制造、零部件加工、航空服务为一体的国家级航空高技术产业基地，被称作“中国的西雅图”。
（二）城北新区在阎良区发展中的定位
1、城北新区在阎良区分区规划中的定位
根据阎良区分区规划，阎良区形成“四区、五轴、两带”的城市用地空间布局结构。城北新区为阎良城市向北发展的重要区域，其依托荆山塬景区优越的生态条件、丰富的文化条件和良好的人居条件，定位于旅游、居住、商贸为一体的多元化区域。
2、城北新区在阎良区旅游中的地位
充分挖掘荆山塬地区的历史文化资源、民俗文化资源，通过历史遗迹恢复再现的方式，打造阎良历史文化观光体验区。提升改造现有的农业基地，最终将荆山塬景区打造成为一条集观光、休闲、避暑、渡假等为一体，历史、文化、旅游和绿色生态廊道。
三、阎良城北新区开发的重要意义
1、是转变经济发展方式、促进区域经济发展的必然选择。
阎良城北新区的开发建设：一方面，开发建设城北新区，将对提升阎良城市整体功能和形象，推动阎良区城市发展具有重要意义；另一方面，抓住“关中—天水经济区”开发建设及西安建设国际化大都市的历史机遇，加快实施城北新区经济发展战略，既有利于推进阎良产业结构调整，使城北新区早日成为阎良区新的经济增长极。
2、是拓展城市空间布局、推动城市协调发展的重要举措。
为加快建设“世界著名、亚洲一流”的中国航空城，塑造“小而精、小而美、小而亮、有特色”的阎良城市风格，近年来阎良区城市构架全面拉大，已经形成了“二纵三横”的良好发展局面。城区南面有驻区“三大家”罗列；东面主要发展商贸住宅，已基本形成规模；西面以工业发展为主导，航空基地和新型工业园建设初见成效，许多大型项目已落户。相对而言，城区北部经济发展基本属于停滞状态，这与整个航空城的发展及不匹配。
3、是改善人文生态环境、优化阎良人居环境的现实要求。
目前城北新区产业布局不合理，现存小企业生产经营困难，经济效益低下；自然环境遭到了很大的破坏，基础设施配套不完善；教育、文化、医疗及居民休闲娱乐配套设施滞后；大型商贸设施缺失。以上因素既给人民群众的居住环境带来了影响，也与人民群众日益增长的物质文化生活水平不相适应。全面开发城北新区，是落实科学发展观，贯彻“以人为本”理念，打造和谐的人居环境和自然环境的重要举措。
4、是挖掘历史文化资源、做大旅游文化产业的有效手段。
阎良城北新区历史底蕴厚重，具备巨大的挖掘潜力。这里除黄帝铸鼎地以外，留有汉太上皇陵、龙游宫、后土庙等历史遗迹和历史传说，其中最著名的是黄帝铸鼎地。近年来，每逢清明、重阳等民族传统节日，各界人士就会相约来到荆山塬举行缅怀公祭仪式。开发和挖掘城北新区人文历史资源，市场前景无限良好。
四、阎良城北新区开发的现状和优势
（一）开发现状
2009年阎良荆山塬景区被西安市确定为全市11个整治提升景区之一和西安都市圈旅游休闲文化产业基地之一，是阎良区未来重要的经济增长极。阎良区委、区政府以此为契机，为进一步拉大城市骨架、发展区域经济，保护荆山优美的自然环境和深厚的人文历史资源，成立了荆山开发区管理委员会，专门负责阎良城北新区的开发、建设和管理工作。
（二）开发优势
1、城北新区交通便利。
阎富友谊路、西禹高速穿塬而过，关中环线横亘东西、迎宾大道直达塬底。
2、历史文化底蕴深厚。
区内有汉太上皇陵（陕西省第二批重点保护文物）；明朝英宗皇帝御赐建造的后土庙遗迹；龙游宫、铁锨沟等历史传说；特别是有《史记》记载的黄帝铸鼎地。
3、生态植被良好。
以打造荆山景区都市森林公园为目标，实施大绿化工程，目前现有桃林1000余亩、枣树林1000余亩。
4、塬上生态农家乐初具规模。
景区内不同季节果林采摘、生态旅游、农家乐休闲餐饮初具规模，年接待游客量约在40万人次。
五、阎良城北新区开发的制约因素及存在的问题
（一）制约因素
1、道路分割比较严重。
咸铜铁路、107省道将城北新区和阎良老城区进行分割，从客观上破环了整个新区的完整性，增加了地块的使用难度。
2、基础设施几乎空白。
城北新区现状的市政基础设施不齐全，水、电、暖等能源供应系统不完善，公路等级低、比较零散。
3、新区村庄比较密集。
新区内村庄比较密集，建设需要征用村庄土地，村庄搬迁难度比较大，土地置换不容易实施。
4、生态破坏比较严重。
由于砖厂无序开发建设，年用土量较大，对塬体破坏比较严重；同时以燃煤为主要能源结构的生产活动对新区环境质量造成影响。自然环境遭到了较大的破坏。
（二）存在的问题
1、规划衔接问题
目前，新区已本着规划先行的原则，高标准、高水平完成了《荆山开发区核心起步区控制性详细规划》，《荆山塬景区控制性详细规划》正在编制中。由于缺失整个新区的总体规划，再者阎良区分区规划对该区域建设指导性不强，造成规划比较零散，控规没有上位规划指导。
2、土地征用问题
新区开发首先需要解决土地问题，及时进行土地储备，是新区开发前期准备工作中最重要的一步，由于新区内村庄比较密集，大部分用地为村庄建设用地及耕地，土地征用及置换难度比较大。
3、资金投入问题
新区的开发建设，需要大量的资金投入，这些资金，不可能在短时间内通过管委会自筹解决；再者初步开发，投融资不畅。
六、阎良城北新区发展思路及模式
（一）发展历程及经验总结
1、发展历程
2009年阎良荆山塬景区被西安市确定为全市11个整治提升景区之一，阎良区委、区政府以此为契机，成立了荆山开发区管理委员会，专门负责阎良城北新区的开发、建设和管理工作。
2009年，本着规划先行的原则，高标准、高水平完成了《荆山开发区核心起步区控制性详细规划》。
2010年，一方面继续对景区进行整治提升；另一方面加快核心起步区基础设施建设。
2010年，阎良公园东路建设和公园北路建设被列入区级重点建设的项目。
2010年，招商引资工作成绩喜人。与陕西宏远现代实业集团有限公司签订了“中华盛鼎园”项目开发建设合同书；与江西青原房地产开发有限公司签订了“荆山开发区核心起步区”东部综合开发建设合同书；与西安兴庆机电技术学校签订了西安兴庆职业教育新校区项目开发建设意向书。
2、经验总结
（1）高起点编制和组织实施新区规划。
超前谋划、科学规划对新区开发建设意义重大。规划是新区建设的首要条件，决定当前，影响长远。
（2）坚持基础设施先行，合理控制新区开发时序。
便捷高效的基础设施是新区开发的重要支撑。以道路交通为重点的基础设施建设，可以发挥先导效应，促进土地价值的提升，为新区开发运作奠定基础。
（3）构建多样、集约的土地利用模式。
在新区建设中，通过规划统筹安排新区各类用地，引导产业、人口、基础设施在新区相对集聚，减少遍地开花、分散开发带来的土地资源浪费。
（二）发展原则
1、政府主导原则。
新区开发坚持政府主导原则，形成“在政策上支持，在开发上监督”的新区开发机制。
2、规划超前原则。
新区开发坚持规划超前原则，超前谋划、科学规划，对于新区的开发建设至关重要。
3、市场运作原则。
新区开发坚持市场运作原则，利用市场规律去撬动、激活、促进新区开发建设。
4、项目支撑原则。
新区开发坚持项目支撑原则，实施大项目集群开发战略，实现新区的快速开发建设。
5、城乡统筹原则。
新区开发坚持城乡统筹原则，合理配置城乡资源，为城市建设做贡献，为人民谋福祉。
6、储备先行原则。
新区开发坚持储备先行原则，及时进行土地储备，对新区进行统一开发、管理。
（三）发展理念
1、明确区位优势，借势提高城北战略地位
2、串联东西，对接南北，科学推进城北的发展
3、强化提升城北职能，和谐推进城北建设
4、创新体制机制，加快城北统筹发展
5、保护生态坏境，集约利用资源，保障城北可持续发展
6、强化基础设施建设，全面提升城北的综合承载力
7、保护文化遗产，利用文化资源，大力推进城北的文化建设
（四）规划思路及模式
1、总体思路
阎良城北新区规划紧抓荆山塬旅游文化资源，以景区开发为依托、以新城建设为载体，推动景区与新城建设互动，城市经营与价值提升互促。打造城市旅游品牌，用城市价值及品牌理念指导阎良城北新区开发建设。将阎良城北新区建设成为集旅游、休闲、居住、商贸为一体的都市娱乐休闲新区。
（1）空间拓展上：采取近期核心启动区外延扩张式增长与远期景区内涵改造式提升相结合的思路模式。近期先启动荆山核心区，随着核心区向外辐射，远期改造提升景区，为新区开发创造良好的环境。
（2）形态发展上：采取点状核心，轴向扩展，向内填充，向外辐射的思路。先建设核心起步区和城北主要道路，构筑发展核心与发展轴，然后进行延伸和填充。
（3）结构组织上：采取先抑后扬，先分后和的思路。城北新区被地形地貌、铁路、公路、高速公路等分割成不等地块，利用不同地块各自的条件，发展不同形态的产业，促进新区发展。
2、总体布局
（1）生态优先，构建基于荆山塬景区的城北整体生态格局。
利用自然台塬、公路、铁路等建设生态走廊、经济林、采摘林等，构建城北新区良好的生态格局。
（2）层次整合，构筑人工与自然相融的城北空间形态。
山---构建荆山塬生态旅游休闲文化示范区
林---利用自然台塬建设生态走廊
城---建设集休闲、居住、商贸为一体的塬下魅力新城
园---在塬上建设黄帝铸鼎园、汉韵主题园、龙游体验园等突显新区历史文化内涵
（3）基础先行，塑造突显城北的形态意向。
在新城开发之初，规划建设道路，形成城北路网骨架，突显城北形态意向。
3、结构形态
通过对城北新区用地的整合和梳理，形成“一核、两轴、三带、四区”空间布局结构。
一核：阎良区荆山开发区核心起步区。
两轴：西禹高速公路为规划的南北向空间轴，塬下道路为新区东西向空间轴。
三带： 107国道、塬下道路结合道路两边的防护绿化形成新区的二条景观带；台塬生态走廊为新区另外一条景观带。
四区：规划区被两条主轴分成四个相对独立的空间分区，以承载新区的产业用地和项目布局。
4、规划模式
规划紧扣“生态文化休闲”主题，“以景区开发为依托、以新城建设为载体”走“塬城开发相结合、核心启动、外延扩张”的发展模式。
（五）开发思路及模式
1、总体思路
阎良城北新区开发建设坚持 “政府引导、市场运作”，以荆山核心区为核心带动新区建设，以景区开发为依托、以新城建设为载体，走塬城开发相结合之路。
2、开发模式
（1）建设模式
根据新区特殊的地理条件，阎良城北新区采用“塬城开发相结合”的开发模式。“塬城开发相结合”的发展模式，有利于打造塬上景区旅游文化品牌的同时，提升塬下新城的城市价值，实现塬上、塬下的互动发展；有利于塬上、塬下开发建设项目的相互整合，易于形成整体开发模式。
塬上景区重点发展人文旅游、休闲渡假、餐饮娱乐、文化体验、生态观光、商务会议等产业；塬下新城重点发展休闲、娱乐、高尚居住等产业。
借鉴“曲江新区”经验，对塬上景区的开发实施大项目集群开发战略，快速形成聚集型规模效应。对塬下新城开发分阶段实施“一次性规划、按指标转征、一次性配套、分批次招商拍卖”的土地经营流程，为大招商、大开发创造条件。通过与塬上景区的大项目集群开发战略相结合，提高新区土地资源价值。
（2）融资模式
第一 市场化方式融资
开发商投资建设新区基础设施，政府给予开发商以等价的土地作为交换条件，进行融资；采取有偿转让供水、供电、供气等公用事业企业的全部或部分股权，进行融资。
第二 以股份制方式融资
在新区建设之初，与国内经济实力较强的大中型施工企业共同组建股份制公司，联合投资开发，作为城北新区运作的载体。
第三 直接融资
与区基础设施投资公司取得联系合作，申请国家开发银行基础设施贷款，作为新区开发建设的启动资金；利用优惠政策鼓励部分土地进行合资、合作与联营、联建，拓展融资空间，最大程度地吸引国内外资金。
（3）招商模式
创新招商引资工作。在吸取其他城市行之有效的招商引资方式、方法、措施的同时，创新新区招商引资工作。
第一 开展品牌经营。通过招标招募著名策划机构，将整个“阎良城北新区”作为一个大项目来营销，树立良好的新区城市形象，扩大知名度，提高美誉度，吸引投资者和消费者。
第二 加强招商合作，建立广泛的代理机制。建立起广泛的招商代理，与新区内的企业和个人、新区外的政府、社团、协会、个人、**组织合作，使其作为招商代理，以一定的经济联系使其获得利益，启发其招商积极性。
第三 建立招商项目责任制。城北新区组建专业招商机构——策划招商部，制定相应的激励政策，建立工作责任制，做到责权利相结合。
第四 招商手法多样化。荆山塬景区管理委员会在招商中应注重招商手法的多样化，以多方面、多层次推进招商工作的顺利进行。
（4）管理模式
城北新区行政管理体制设置上，应遵循从实际出发设置管理机构与精简、高效、统一的原则，按照“小政府、大社会”的思路，设置两个管理机构，一是荆山塬景区管理委员会办公室，主要承担领导、规划、监督与管理的作用;另一个是城北新区开发建设有限公司，它是新区开发建设的总承包单位，负责新区的融投资、股份制、资产经营与建设。
七、阎良城北新区开发建议及展望
（一）建议
1、编制阎良城北新区总体规划。
规划是对城市资源的有效整合，是城市建设的“龙头”，也是经营城市的重要基础。建议针对大城北编制阎良城北新区总体规划，统一规划城北新区，避免出现不合理的布局和盲目建设，避免规划管理失控。总体规划作为上位规划，来指导一系列的下层次规划。
2、塑造旅游文化品牌
阎良城北新区应紧扣“娱乐休闲”这一主题，从新区城市价值体系建立入手，利用塬上景区旅游资源打造新区城市品牌，吸引更多人才、资本、技术、产业的集聚，推动新区城市竞争力的提升。
（二）展望
（1）坚持大手笔规划。
对新区进行高标准、高水平的规划，是新区提升、开发的重要前提。管委会将与规划阎良分局合作，年内完成城北开发建设控制性详规编制工作。体现规划的超前性、科学性、全局性、协调性。
（2）坚持大气魄融资。
在新区的开发过程中，一个非常重要的环节就是资金问题，一方面要学习和借鉴国内外其他地方经验，借用外力和外脑作用，加大招商引资的力度，引入市场资金，推动新区开发。重点发挥区级融资平台的作用，申请国家开发银行基础设施贷款。另一方面，在国土部门的配合下，进行土地储备，迅速抓住城北新区开发建设的重心，使这盘棋尽快活起来。
（3）坚持大思路运作。
加快城北路网、电力设施、天然气、通讯、供排水等基础设施建设。坚持以项目为支撑，实施重点区域突破战略。用市场化手段加速产业布点，促进城北开发快出形象、有所突破，努力把阎良城北新区打造成渭北地区独具特色的一流都市休闲娱乐区，形成新的区域经济增长极。
（4）坚持大视野招商。
在总体规划的指导下，精心策划和包装招商项目。通过各种途径，大视野地深入推进招商引资工作，力争开发建设工作有所突破。
（5）继续加强宣传，扩大影响。
继续通过新闻媒体加大宣传力度，努力营造有利于城北新区良性发展的大好形势；同时通过基础设施改造、绿化、亮化、景区环境整治、提升农家乐经营档次等重点工作增强影响力，进一步提高老百姓对政府决策的认可度，形成共建和谐的大好局面。

参考文献：
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