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所属栏目：刑事诉讼法论文
发布时间：2011-03-10 10:39:10  更新时间：2011-03-10 10:42:08

浅析土地执法难及其对策
山东省成武县委党校 张美荣
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。党中央、国务院一再重申要建立世界上最严格的土地管理制度，以确保基本国策的贯彻落实。要确保这一基本国策的贯彻落实，其中很重要的一个方面就是加强土地执法工作。而当前土地执法难的问题依然非常突出，如何解决土地执法难问题，既是落实基本国策的需要，更是田地资源管理工作急需解决的重要问题。本人试图通过该杂志，浅析土地执法难及其对策，以餐食读者。刑事诉讼法,论文网,政治法律职称论文
一、土地执法难的现状
当前我国土地管理工作已基本步入法制化轨道，但土地法执法却难以名实相符，一直存在着执法难问题。其主要表现：
1、发现和掌握土地违法行为及其动向难。我国是由计划经济发展而来，计划经济条件下的土地使用方式，无疑给市场经济的土地执法留下不少困难。改革开放以后，土地使用出现了新的特点。由于我国土地执法工作起步较晚，经验不足，执法力量薄弱，加上缺乏先进的监察手段，还没有形成土地执法监察网络系统。面对违法用地情况复杂，涉及面广和案发范围大的严峻形势，土地部分往往信息不灵，反馈不到位，很难对土地违法活动和事实实行有效的监视，控制和清理，造成土地违法行为发现和掌握动向极其困难。
2、防范和制止土地违法活动难。我国土地违法活动，主要包括两大在：即资源性土地违法活动和资产违法活动。资源性土地违法活动包括非法占用土地，破坏耕地等。这种违法活动季节性强、违法时间集中，实施和完成土地违法行为速度快、有时甚至多起违法行为同时进行。资产性土地违法活动包括低价出让，非法倒卖、转让土地等。这种违法活动、违法手段较为隐藏，社会危害隐形、长期，并且共同违法案占较大比例，甚至违法者订立共守同盟，共同分享违法所得等。现实生活中，这两种违法活动交织并存，面大量广，很难防范和制止。
3、土地执法的调查取证、处罚、执罚难。法律虽然赋予了国土资源管理部门制止权，并且规定了对土地违法行为极为严厉的处罚，但法律并没赋于其处罚强制执行权，加之处罚非常严厉，对土地违法者来说，则一方面在钻法律空子，另一方面千方百计阻挠土地违法案件的调查取证和处罚，造成土地执法中的调查取证难和处罚难。另外由于强制执行需由人民法院进行，而法院的执行需要法定的程序和一定的时间，再加上其它因素影响，因而也造成申请强制执行的多，而真正执行结案的少。
4、执法力量薄弱，自业务经营保障难。目前，我国级别较低（乡镇），国土管理机关大部分是人员多而编制少，靠自筹自支来保持运转。《土地管理法》将违法案件的查处权收归县级国土管理部门。乡（镇）一级没有直接查处权，但县级国土执法人员少而案件多，因此县级国土管理部门不得不下放违法用土地的查处权，让乡镇国土部门代之进行处罚，这种情况造成的结果是一方面乡镇国土机关因保生存而偏重强调追求效益，减轻处罚，甚至“放水养鱼”来纵容违法扩大财源，导致违法用地屡禁不止；另一方面由于乡镇人员培训少，人员新，业务素质不过硬，而县级以上土地执法力量更少，造成执法力量薄弱。
二、土地执法难的原因
1、历史及思想意识方面的原因。一是长期计划经济的土地管理方式，形成了强大的历史贯彻性和思维方式。而这种历史贯性和思维方式仍或轻或重影响着人们的心理行为。之前处理的很多土地违法案件都明显呈现出这种历史烙印；二是地大物博的思想观念在一些人们思想中还根深蒂固，人均土地资源贫乏的危机感，还没能深入人心，即使有所认识，也没有培养出节约用地的强烈责任感，对一些违法用地采取与已无关，视而不见的态度。三是社会团体，人民群众土地法律意识不强，现实生活中因土地法盲而进行的土地违法时有发生，同时在各层某些领导中仍存在着权比法大的心理，以言代法，越权审批，甚至乱用土地的现象仍没有杜绝。这些思想、思维、认识和行为问题给土地执法带来了很大难度。
2、土地管理的有关政策和法律规范宣传不到位。土地法颁发之后虽然不断加强宣传教育工作，但仍没能达到深入人心的目标，其中一部分虽然知道了，但没能触及他们的心灵，因而没能够引起重视，而还有相当一部分人还是土地法盲，还不知道违反土地管理法规是犯罪，这也导致了对土地违法行为的经常发生。
3、管理体制不适应、执法人员依法用地观念不强，执法力量薄弱。从管理体制上来说，特别是基层土地管理机构仍不健全，执法职能薄弱，就说执法职能吧，土地执法没有折除权，没有追究干部责任的权力，没有逮捕拘留权，没有调查财务权，甚至没有强制执行权，致使处理违法案件极为困难。而且加之土地违法案件主体不少涉及各级政府，干扰多、阻力大，查处的难度更加增大，对许多违法者难于依法制裁。从执法人员依法用地的观念来说，面对经济快速的形势，不少人其发展经济的指导思想不明确，有的干部群众错误地把发展经济与保护土地对立起来，认为要发展经济，必须牺牲土地。因此有的私自围划工业园区，有的招商引资出手大方，致使土地弃耕丢荒。也有的村干部在处理土地问题时缺乏公正，重私利，轻大局，自己在住房问题上多占多用，并为亲朋好友私批宅基地，而对其他群众的合理要求横加阻挠，造成恶劣影响。从执法力量来说，执法力量薄弱也是一个原因。我国土地执法工作起步较晚，经验不足，加之一些地方重“建设”，轻“保护”，不少地方对土地执法力量配备，财务支持等方面还没能引起高度重视。另外，在土地执法队伍中也存在着少数人员政治素质和业务素质较低，甚至以权谋私的现象，在很大程度上给土地执法工作带来负面影响。
4、片面追求局部利益，以罚代法。国土管理部门的工作人员绝大多数是吃管理费或者罚设留成款的事业编制，同时，各级政府仍有将国土管理部门视为当地第三财政的现象，致使国土管理部门每年的收费任务很重。在目前经济不景气，和国家严格控制非农用地的情况下，国土管理部门经济负担相当重。国土管理部门为了增效益、求生存，不得不采取一些变通的办法抓收入。从而导致一些违法建筑该拆不拆，以罚款来代拆除。由于片面强调增效益、求生存，有的甚至“放水养鱼”纵容违法来扩大财源，可这样一来，不仅大大损伤了法律尊严，丧失了法律的权威，也纵容甚至助长了土地违法的行为。
5、国土管理部门独立执法的局限性严惩困扰着依法行政。《土地管理法》赋予国土管理部门独立执法的权限十分有限。还需要公安、法院等部门的积极配合，才能保证土地管理法律法规得到全面贯彻实施，这就给国土管理部门开展土地执法造成许多困难。例如：根据《土地管理法》有关规定，对在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，违法单位和个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作为处罚决定的机关有权制止，但没有明确采取何种措施制止。同时规定，对已生效的处罚决定，土地违法者拒不履行的，必须由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从现实看，法院因执行的力量有限或者其他原因，造成许多行政处罚决定不能及时予以强制执行，在一定程度上削弱了行政执法的权威。因此，国土管理部门独立执法所受到的局限本身就成为土地执法中的一个难题。
6、土地市场不完善，使一些违法转让、隐形交易时有发生。由于对此类案件查处较难，措施不力，制而不止，使违法者气焰嚣张，更有甚之，少数违法者认为“你们这个行政执行法的机关也就那么几下子，没有什么了不起的”，造成资产性土地违法难以查处。
以上问题，我认为是影响土地执法难的主要原因，它们都不同程度地给土地执法带来或增加困难，严重影响了土地执法的效果和质量。
三、解决土地执法难的对待与途径
从前面的分析可知，对于土地执法难问题不能天真地以为通过一两条措施就能立即得到解决。本人认为，土地执法必须纳入综合行政执法的范畴，要努力建立起事前防范、事中控制和事后查处相结合的土地综合执法的新路子。以依法治国的角度来说，建立最严格的土地管理制度绝不应该仅仅停留在严格的土地立法制度层面，还应该建立起严格的土地执法制度，使违法批地、用地者真正受到应有的惩罚。具体说来，当前应努力做好以下工作：
1、大力加强土地基本国策的宣传。要大力宣传土地法律、法规，提高广大干部和群众的土地法律意识，创造有利于土地执法的社会氛围。采取各种方式，利用一切可以利用的机会，充分调动社会各界组织和团体，开展多层次的土地法规宣传活动，加强对各级领导干部和人民群众的土地法制宣传教育，促使全体社会成员对土地国情国策国法形成正确的认识，从而自觉地支持和配合工地执法工作。
2、不断完善执法管理体制，加强执法队伍建设。在法律、法规已基本健全的情况下，土地执法制及其执法队伍建设就显得特别重要。各级政府要把土地管理及执法工作列入政府重要议事日程，切实加强对土地工作的领导，主要领导要亲自抓、分管抓、分管领导专门抓，主管部门具体抓，要把土地管理绩效与考核政绩，评奖挂起钩 来，开展土地工作问责制；将体制与责任挂起钩来，不断完善土地管理和土地执法管理体制。同时，要不断加强土地执法队伍建设，不断选拔一些政治素质好、业务素质强和责任心强的同志充实到土地执法第一线，以保证公平、公正、依法到位的执法，确保基本国策的贯彻落实。
3、强化土地执法工作，加大土地管理执法力度。要严格遵循执法必严、违法必究的原则，该查就查，该罚就罚，该折就拆。要针对在执法过程中存在的执法者与违法者相互协议处罚的问题，严格依法行政，严禁协议处罚，违者要予以相应的处理，在查处土地违法案件的过程中，一定要对单位、个人一视同仁，秉公执法。对于不便处罚的国家机关，可以申请上级国土资源部门查处，要完善国土资源与监察部门联合办案和案件移送制度，对出现的重大违法案件，务必坚持查事与查人相结合，从严依法查处，通过坚决果断地查处在案要案，达到从根本上扭转土地执法难局面的目地，树立土地执法的严肃性和权威性，同时还要强化对土地执法行为的监督，对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款，补办手续取代，确需补办手续的，依法处罚后，要从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。当然，在加大执法力度的同时也要严格遵循程序的法律规定。
4、努力争取部门间的密切配合，特别是国土管理部门与司法部门之间的配合，形成执法合力，彻底解决土地执法难的问题。要多方面强化执法手段，建立与司法、纪检、监察、审计等执法部门的密切合作制度，发挥监督机构的整体效益；特别是由于国土资源部门在查处违法案件过程中，没有强制执行的权力而只能申请人民法院强制执行，因此更要强调搞好与法院之间的配合，另外还要争取引入公安机制，建立土地公安执法体制，使土地治安这个拳头变更更加有力。如果将公安机制引入土地执法，办案人员着装执法，将会对办案人员人身保障增强，使土地违法者有所震慑。为此法院宜设立专门审理和执行土地案件的机构，加强同土地公安的协作，最终为制止土地违法提供强有力保障。
5、加强动态监测巡查和跟踪管理，防患于未然。掌握大量详实的土地违法信息，形成控制土地违法的正确决策，是指导土地执法工作顺利开展的基础。只有广泛收集和掌握大量的违法信息，进行综合分析和判断，才能作出控制土地违法的正确决策，科学地指导土地执法活动，从决策上解决土地执法难的问题。要通过受理群众来信来访，深入扎实地开展巡回检查掌握土地信息；通过查处土地违法案件，与土地违法者接触，掌握土地违法行为的实施过程和违法者心是信息；通过不断收集新闻报道和各级部门移交的违法案件掌握土地违法活动信息；通过跟踪检查掌握土地违法活动动向信息，等等。在科学分析这些信息的基础上，大胆决策，从源头上预防和控制违法案件的发生。要进一步加大动态巡查力度。将国土资源违法行为消灭在萌芽状态，以避免给当事人造成不必要的经济损失。对那些经审批获得土地使用权的，要搞好跟踪管理工作，对不按出让合同开发利用土地的，要依法收回其土地使用权，避免土地被闲置。违法案件一经发生，土地执法部门要迅速出击，立即下达停止施工通知书，此时处是违法者，一方面可以减轻当事人的损失，另一方面也有利于处罚执行到位。要发挥土地违法控制系统中各个环节和子系统的整体性目标功能，形成土地违法现象及其动态监控网络。就系统论的角度而言，土地执法，监察的工作过程本身就是一个土地违法系统运作的过程。地籍管理、登记发证、用地审批执法监察等各个环节构成土地执法控制系统重要组成部分，而建立在乡、镇、村的土地监察网络则成为土地违法控制系统的子系统。只有充分发挥这些环节和子系统的相互配合、相互协调的作用，才能对土地违法现象及其动态形成监控体系，进而突现防范和遏制土地违法的整体性目标。
6、文明执法，做好对土地违法者耐心细致的思想教育工作。土地执法的最终目标是预防和遏制土地违法，而矫正违法心理是实现这一目标的关键。因此，在执法过程中，要始终贯彻“攻心为上”的原则，通过文明执法，对土地违法者“晓之以法，动之以情，导之以策”，转变其对土地执法的“逆反”心理，使之认识到自己行为的危害性，从而接受处罚，现实生活中，因不文明执法甚至粗暴言行而引发执法对抗事件屡有发生，从而加大执法难度，应引以为戒。可以说加强文明执法既能树立执法部门的良好形象，又能推动执法工作的顺利开展，事半功倍，何乐而不为。
总之，我们只有以科学发展观为指导，从各方面建立健全土地执法的长效机制，才能从根本上破解土地执法难问题，进而实现全面落实土地基本国策，为实现我国经济社会科学和持续发展奠定良好的基础。