排污权交易的法律研究

　　摘要：随着我国经济的发展，科学的进步，生产力水平的提高，给环境带来的污染日趋严重，为了有效控制环境污染，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，但都以行政管理为主，如：排污收费、环境标准等。缺乏有效经济刺激的现行环境法律制度存在许多不足或缺陷。由于排污权交易在我国目前尚是试点，还没有完善的法律框架。因此，如何用法律手段使排污权交易制度化、规范化是本文所要研究的问题。本文在我国现存的立法困境基础上，提出了立法需求并就具体建议进行了深入探讨．
　　
　　关键词：排污权；市场；经济分析；总量控制
　　
　　前言
　　
　　我国现行环境法律普遍实行排污收费制度，排污收费实施20多年来，中国的环境虽局部有所改善，但总体仍在恶化。排污收费已经蜕化为环境管理部门筹措资金的手段，保护环境的初衷并未得到重视和贯彻。事实表明，排污收费在提高财政收入方面做的不错，但对于改变排污者行为方面却无能为力，在这种背景下，我国的部分城市开始试行排污权交易制度．但我国还没有排污权交易完善的法律框架，本文就是对排污权交易这一环境保护的法律经济手段进行分析，结合案例分析其在我国的推行工作，并提出我国排污权交易制度的立法困境及其法律制度的设想。
　　
　　1.排污权交易制度概述
　　
　　所谓排污权交易是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。很显然，与环境标准相比，排污权交易是一种基于市场的经济手段。同排污费相比，排污权交易更大了降低了总的治理污染的费用；同时便政府职能发生改变；更充分地发挥了市场机制的配制资源作用。
　　
　　首先，只要超标准排污的代价包括排污费，罚款和其他费用，不仅大于排污费而且大于治理费，同时大到一定程度，就能够产生出排污权交易的供给方和需求方，形成排污权交易的市场。因为，大于治理费就会激励企业进行污染治理，而一旦治理的成果达到排放标准以下，企业就有了可以用来出售的排污权，于是就产生了排污权交易的供给者。与此同时，治理污染达不到排放标准的企业就成为排污权交易的需求者。这样一来，排污权交易的市场制度就形成了。通过供求双方的讨价还价，也会形成排污权的市场均衡价格。其次，若某地所有厂商排放的污染物都达到了环境标准的规定，随厂商数量的增加污染物的排放数量仍然会增加。如果为了确保总的排污总量不被突破，只能禁止新厂商进入该地从事生产，有时又可能影响经济效益，因为新厂商的经济效率有可能高于原来的厂商，而其污染治理成本又可能低于原来的厂商。排污权交易为这些厂商提供了机会。如果新厂商的效益高，污染治理成本低，则仅需购买少量排污权就足以使其生产规模达到合理并盈利，那么，该厂商就会以哪怕较高的价格（因为此时厂商可供转让的污染权数量已十分有限）购买排污权，那些感到得不偿失的厂商则不会购买。显然，这对于优化资源配置是有利的。
　　
　　因此作为一种以市场为基础的经济政策手段，排污权交易是不同于以政府调控为主的经济手段（如排污收费、环境标准）。
　　
　　2.国内外排污权交易实践与立法概况
　　
　　2.1美国排污权交易概况
　　
　　美国排污权交易政策的发展可以分为两个阶段，第一阶段开始70年代中期，到90年代初为止。第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施酸雨计划为标志，实施至今。在第一阶段，排污权交易只在部分地区进行，涉及多种污染物，交易形式也是多样的（包括“气泡”、“补偿”、“银行”和“容量节余”四种政策），一般认为这一阶段只是试验期，有些方面不太成功，实际节约的费用也没有达到预期水平，但为后来全面实施排污权交易奠定了基础。第二阶段排污权交易主要集中于二氧化硫，在全国范围的电力行业实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。
　　
　　排污权交易各个地方都有不同做法。一般首先要自己去申请，由环保部门审核，这些地方在满足环境质量前提下让其自主地选择交易方式。比如，在美国SO2排污权交易政策体系里，排污许可的初始分配有三种形式：无偿分配、拍卖和奖励，这三种形式分配的许可总和相对稳定。通过交易污染源可将其持有的许可证重新分配，也就是重新分配了SO2的削减责任，从而使削减成本低的污染源持有较少的许可证，削减较多的SO2排放量，实现SO2总量控制下总费用最小。
　　
　　2.1.1美国排污权交易的经验和启示
　　
　　美国排污权交易，特别是二氧化硫排污权交易实践表明，该项政策具有显著的环境和经济效果。美国在经济增长的情况下，1995年美国国家环保局无偿分配许可证8.7万吨，
　　
　　而所有限制电厂的实际排放量只有5.3万吨。1996年允许排放11.7万吨，实际排放量是允许排放量的45%。二氧化硫的社会平均治理成本也大大降低，从1995～1997年的交易结果看，平均价格104美元／吨硫，远远低于预测价格580美元／吨硫的价格。与此同时，政府管理费用也大幅度降低。二氧化硫排放削减量大大超过预定目标，排污许可的市场价格远远低于预期水平，充分体现了排污权交易能够保护坏境质量和降低费用的两大优势。
　　
　　2.2我国排污权交易的实践
　　
　　目前我国的市场经济仍处在转轨阶段，没有进行排污权交易的完善的法律框架。正因如此，我们才要进行试点，推动我国市场化环保体制的形成。早在1990年至1994年，国家环保局污控司在全国16个重点城市进行了“大气污染物排放许可证”制度的试点，同时在六个城市进行了大气排污交易试点。2002年3月，国家环保总局决定进一步加大排污权交易的试点力度，在四省三市：山东、山西、江苏、河南和上海、天津、柳州开展“二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作”。此后，华能电力公司被纳入试点范围。美国环保协会被选定为此次试点的合作伙伴。
　　
　　主要排污交易案例：
　　
　　2.2.1外部排污权交易—江苏省开创两个“第一”案例
　　
　　作为全国惟一既有酸雨污染控制区又有二氧化硫污染控制区的省份，江苏省在两年多来的排污权交易试点中创下了两个“第一”。
　　
　　2001年11月，江苏省南通天生港发电有限公司以50万元的转让1800吨二氧化硫的排污权给一家大型化工合资企业，进行了我国第一例排污权交易。二氧化硫排污权以年度为单位进行转让（每年300吨），交易费用按年度进行结算。合同期满，排污权仍归卖方所有。此后不久，2002年，江苏完成我国首例异地二氧化硫排污权交易。从2003年7月起到2005年，太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂买回1700吨的二氧化硫排污权，并以每公斤1元的价格，每年向下关发电厂支付170万元的交易费用。通过这笔交易，保证了生产发展所急需的电力供应，又保证了不因为发展生产超过二氧化硫总量控制指标。
　　
　　同时，实现脱硫的企业每年又可得到经济回报，为了保证每年有富余指标供应给买家，卖方必须保证脱硫设施的良好状态提高了企业环保意识和积极性。
　　
　　2.2.2废水排污权交易—上海闵行区案例
　　
　　作为我国经济实力和经济模式最为发达地区的上海，则己经将目光投身排污权交易规则与机制的建立。这些则将使具有中国特色排污权交易制度更趋完善。
　　
　　上海闵行区10多年来走过的路也正说明了这一点，排污权交易使全区的废水排放量大大减少，产业结构得到合理调整，推动了环境保护工作和创建环保模范城区工作的开展。据统计，仅1994～1999年间，闵行区的经济在以2位数的速度增长的情况下，工业废水排放量由21971万吨降为13145万吨。这些成绩的取得，排污权交易起了很大的作用。
　　
　　2.2.4案例分析
　　
　　从以上的实例生动地说明排污权交易制度是解决我国现行许可证制度问题的有效办法。我国从1989年开始将许可证制度作为环境管理的一项制度在全国推广，水污染许可证已经取得了显著的成绩。但同时这一制度会引起新建企业和原有企业在扩大生产规模后如何取得排污指标的问题。用预先留出一定的排污指标以发给新建和扩建企业的办法不能从根本上解决问题；用每年重新审定后换发许可证的办法也因实际操作困难而很难推行；而实行排污权交易国内外实践证明是解决问题的有效办法。
　　
　　但是，目前中国的排污权交易缺乏相应的法律法规支持，既不成体系又不具有规范性、权威性，因而还不能充分体现这一环境管理手段的经济性，也不利于在全国范围推广。因此用法律手段使排污权交易制度化、规范化日显迫切，势在必行。
　　
　　3.我国排污权交易立法困境
　　
　　通过试点工作的开展，可看出我国推广排污权交易还面临许多阻碍。首先，我国缺乏二氧化硫等排污权交易的相关法规。其次，进行总量控制惟一的必要条件是污染源必须使用完整的和精确的方法来监测并上报所有排放量，并且在每个规定期结束时取得相同数量的许可额度，但这在我国目前还很难做到。最后还有地方行政区域之间的利益矛盾，厂家之间的矛盾等。例如，如果南京下关电厂买进二氧化硫排放指标，南京市会认为不妥：花钱买指标，南京的钱流到了外地，买来指标后排放，又对本地造成了污染。对地方的好处何在?这种舆论和心理，必然会挫伤买方的积极性。如果对外卖指标，南京市则会觉得，指标最好在本地企业间买卖，没有增加排污量，就地平衡，又能促进地方经济发展。市与市之间的异地交易如此，省与省之间同样如此。
　　
　　为此，要进行排污权交易，应制订相应的法律制度来规范排污权交易市场。除确定总配额并分配配额外，还要制订一系列交易规则、配额管理办法及排污申报、审核制度、监测制度、监督管理法规、配额跟踪体系、处罚措施等。
　　
　　4.我国排污权交易法律制度设计
　　
　　基于中国市场经济迅速发展和环境管理手段“市场化”的趋势，结合中国排污权交易试点的实际情况，中国关于排污权交易的法律应该不失时机地大胆吸收、科学借鉴美国等发达国家排污权交易的法律、法规，将一些有效的制度移植到中国的法律中来。
　　
　　4.1将排污权交易纳入环境保护基本法律中
　　
　　首先，应在《大气污染防治法》、《水污染防治法》中确立排污权交易制度给予该制度法律上的支持和保障，重点是：确立合法的排污产权（以排污许可证的形式表现）；明确实施污染物排放总量控制；建立排污权交易市场；政府部门的有效监管；确立排污权交易体系的基本原则等。
　　
　　4.2制定排污权交易制度的实施细则
　　
　　法律对排污权交易制度的规定只能是原则性，指导性的，因此法律除了确认该项制度的合法性之外，还必须授权国务院制定排污权交易制度的实施细则和管理规定。重点是：总量控制区的确定；参加企业的确定；排污权的初始分配；排污权的交易；排污权的审核
　　
　　等。
　　
　　以上是对排污权交易制度法制化的粗浅认识，事实上排污权交易的法律研究是一项科学，细致、严密、谨慎的工作，排污权交易需要系列支撑条件，如：市场的完善程度，环境金融事业的发展，技术规范的指导等，这些都需要从法律角度详细的研究。
　　
　　结论
　　
　　随着经济体制改革的深入，市场机制在中国经济生活中调节作用的加强，排污权交易将显示出其环境保护的特有作用。但是，在环境领域中成功地应用排污权交易并不是理所当然的事。整个排污权交易体系需要一系列法律法规的支持和保障。排污权交易制度的法律研究将是一项综合性，系统性，长期性的工作，我们应结合我国的具体情况，加强对排
　　
　　污交易制度的法律研究。
　　
　　排污权交易政策已在中国落地生根、开花结果。目前，二氧化硫排污权交易管理和运行机制已见雏形，交易案例具有明显社会、经济、环境效益。今后一个时期的重点工作，是建立二氧化硫排放总量控制政策的管理和技术支持体系，以及尽快开展二氧化硫排污权交易的立法工作。
　　
　　参考文献资料、网站：
　　
　　［1］王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社1997年;
　　
　　［2］陈泉生：《环境法原理》，北京法律出版社1997年；
　　
　　［3］王军：《可持续发展》，北京中国发展出版社1997年；
　　
　　［4］王曦：《国际环境法》，北京法律出版社1998年；
　　
　　［5］张梓太：“污染交易的立法构想”载《中国法学》第三期1998年；
　　
　　［6］邵绘春：“生态环境保护与可持续发展”，载《新疆环境保护》第一期1999年；
　　
　　［7］张孝德：“当代世界可持续发展战略思想透视”，载《中国人民大学学报》第二期1999年；
　　
　　［8］马中主编：《环境与资源经济学概论》，高等教育出版社2001年；
　　
　　［9］马晓燕等：《经济法通论》，安徽人民出版社1996年；
　　
　　［10］黄红等：《社会主义市场经济法》，南京大学出版社1996年；
　　
　　［11］中国经济年鉴编辑部：《中国经济手鉴》，中国经济年鉴社1998年；
　　
　　［12］顾国祥等：《市场学》，复旦大学出版社1993年；
　　
　　［13］王才楠：《中国社会主义市场问题研究》，吉林人民出版社1994年；