城市综合防灾规划编制的若干思考

　　近几年，我国乃至世界的灾害呈现出灾害频率增大、损失巨大、关联性增强的特点。针对这一特点，我国开始了大量的城市综合防灾方面的研究，个别城市也编制了城市综合防灾规划。笔者主持编制的《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》在城市综合防灾规划上进行了积极的探索。鉴于目前我国尚未出台城市综合防灾规划的法规和编制要求的前提，笔者通过该规划的编制，对一些问题进行了思考，以期更好地解决城市综合防灾规划中现存的一些问题。
　　1、《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》编制背景
　　1.1青岛市高新技术新城区简介
　　为了贯彻实施科教兴市倡议和市委、市政府关于“环湾保护、拥湾发展”以及加快高新技术产业发展的重大决策，2007年12月，青岛市委、市政府做出了规划建设青岛高新技术产业新城区（以下简称高新区）的重大决策。
　　高新区位于胶州湾北部的环湾中心地带，辖区范围包括国家批准的市北新产业园、原海玉盐场、原城阳区新材料团地、原东风盐场东半场、东风盐场西半场，核心区规划面积约63.44平方公里。
　　2010年5月，科技部正式批准青岛高新区建设国家创新型科技园区，标志着青岛高新区进入国家创新倡议层面，迈入更高水平的发展层级。
　　1.2《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》概况
　　1.2.1编制目的
　　2008年是青岛高新区全面建设的第一年，青岛市委、市政府对高新区的建设高度重视，并提出了“高起点、高标准开发建设青岛高新技术产业新城区”的倡议部署。2008年5月12日汶川地震引起了高新区管委对高新区城市安全的高度关注。基于此考虑，高新区管委决定组织编制《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》，确保高新区的城市安全。
　　1.2.2编制过程
　　根据高新区管委的决定，确定青岛市规划局高新区分局为综合防灾规划的组织单位。经过招投标程序，确定了青岛市市政工程设计研究院与青岛市人防建筑设计研究院组成的联合体为综合防灾规划的编制单位。
　　经过八个月的辛勤劳动，编制单位于2009年11月完成了综合防灾规划的编制工作。于2009年11月21日在青岛通过了由中国国家减灾委员会专家委员会专家组成的专家组的评审，专家组给出了较高的评价。
　　2、《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》特点
　　2.1国内较早编制完成的城市综合防灾专项规划
　　我国现存的城市综合防灾规划主要有北京工业大学编制的《厦门市城市建设综合防灾规划》及中国海洋大学编制的《烟台经济技术开发区综合防灾规划》。大多数城市没有单独编制的城市综合防灾规划，城市防灾规划以“城市防灾减灾篇”的形式作为城市总体规划的一个篇章。从这个角度上讲，《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》是国内较早编制完成的综合防灾规划，也是国内第一个基于新城区建设需求，在新区建设伊始编制的综合防灾规划。
　　2.2对其他城市综合防灾规划有良好借鉴意义的综合防灾规划
　　目前，我国尚未出台城市综合防灾规划编制的规范及要求。编制单位在借鉴相关城市防灾规划编制的经验的基础上，提出了建立与高新区城市发展目标相适应的，以“常态防御体系、应急行动体系、灾后重建体系”为骨架的、多手段全方位的综合防灾体系。从这个角度上讲，青岛高新区综合防灾规划在城市综合防灾规划编制框架、编制要点等方面进行了积极探索。
　　3、城市综合防灾规划的法律地位
　　3.1城市综合防灾规划的演变
　　我国《城市规划基本术语标准（GB/T50280-98）》中与城市防灾相关的术语主要有以下几个：城市防灾、城市防洪、城市防洪标准、城市防洪工程、城市防震、城市消防和城市防空。对城市综合防灾未给出规范的定义。
　　随着墨西哥湾飓风、纽约911事件、汶川地震等灾害的发生，人们越来越关注灾害的关联性，城市综合防灾的概念开始引起人们的关注。
　　美国是较早使用了“综合防灾（comprehensiveprevention）”概念的国家，并对其进行了解释，认为：“综合防灾”分为首尾闭合的四个阶段，即准备阶段、应急反应、救援减灾和恢复重建。其内涵是全灾种设计（包括自然灾害、技术事故、核战争与恐怖袭击）、全社会参与（包括各级政府、社会私营和公营部门、社区）和全过程防御。
　　我国近几年也提出了事前、事中、事后全过程防灾的城市综合防灾观念，但由于我国计划经济体制下形成的“分部门、单灾种”管理体制，全灾种防灾、地域性综合防灾、涉及多部门协调作战的综合防灾实践十分困难。
　　3.2现行法律对城市综合防灾规划的规定
　　我国没有专门的城市综合防灾法或城市减灾防灾法，有关城市综合防灾规划的相关内容体现在一些单项法规中。与城市综合防灾规划相关的法律主要有以下几项：
　　（1）《中华人民共和国城乡规划法》
　　该法中与城市综合防灾的有关内容共有两条：
　　第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
　　第十七条规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
　　从以上内容可以看出，作为城乡规划领域最重要法律的城乡规划法，只是把防灾减灾作为城市总体规划的一个强制性内容，对于专项规划形式的城市防灾减灾规划或城市综合防灾规划并没有提及。从这个角度上讲，现在单独编制的城市防灾减灾规划或城市综合防灾规划没有明确的法律地位，因此造成了该类规划的编制主体、实施机制等只能参照城乡规划法执行，带来了规划编制与实施过程中的诸多不便，影响了规划效力和效率的发挥。
　　（2）其他相关法律
　　我国与城市综合防灾相关的法律大多是根据不同的灾种制定的，主要包括五大类型，即地震类、防洪类、火灾类、环境灾害类和地质灾害类。其中，地震类的法律主要有：《中华人民共和国防震减灾法》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震预报管理条例》、《建筑抗震设计规范》、《建筑抗震鉴定标准》及《构筑物抗震设计规范》；防洪类的法律主要有：《中华人民共和国防洪法》、《水土保持工作条例》《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国防汛条例》；火灾类的法律主要有：《中华人民共和国消防法》；环境灾害类的法律主要有：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治条例》；地质灾害类的法律主要有：《中华人民共和国草原法》和《水土保持工作条例》。
　　除了以上分灾种、以预防为主的法律外，我国于年还颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，与以上法律相比，该预案的综合性、协调性较强，但侧重点是灾害的应急阶段。
　　通过以上分析可以看出，我国防灾减灾法律主要是分灾种的制定的，对于灾害的关联性、综合防治的内容十分欠缺，明显滞后于城市综合防灾的实际需求。因此，我国亟需出台《城市综合防灾基本法》，明确综合防治的法律地位，尽可能减少灾害的损失，推动我国城市建设的发展。
　　4、结语
　　随着我国城市化进程的加快，我国的灾害损失呈上升趋势。民政部公布的2009年全国各种自然灾害共造成约4.8亿人（次）受灾，死亡和失踪1528人，因灾直接经济损失2523.7亿元。因此，我国的综合防灾工作仍面临很大的压力。在我国由单灾种防灾减灾向综合防灾过渡的时期，《青岛市高新技术新城区综合防灾规划》编制为我国综合防灾规划的实践和城市综合防灾规划的推进虽然起到了一定的作用，但还存在很多的不足。通过本文的发表，希望就城市综合防灾规划的相关问题进行更深入的探讨，促进我国城市综合防灾工作的更好进行。
　　参考文献：
　　[1]翟宝辉，等.城市综合防灾.北京：中国发展出版社，2007.
　　[2]国家减灾委员会办公室.中国自然灾害管理体制和政策.北京：中国社会出版社，2006.
　　[3]金磊，等.中国城市综合减灾对策.北京：中国建筑工业出版社,1992.