公共工程PFI模式风险分担机制的研究

　　摘要：从PFI融资模式的基本内涵和运行机制出发，运用项目融资与风险管理等相关理论，对PFI项目风险进行了详细分析，并依据PFI项目风险的分担原则和机制,提出了应对我国PFI项目风险的管理策略及相关措施，以期对推进我国PFI项目健康、快速发展有所裨益。
关键词：PFI；公共工程；融资；风险分担
0引言
PFI（PrivateFinanceInitiative）是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资经济模式，其含义是利用私有资金进行公共项目的开发和经营。多年来我国在运用民间资金进行公共工程投资方面进行了许多尝试，从1995年开始我国加快了PFI模式的推广，试图利用PFI模式来引进更多的民间资金进行公共工程建设，在PFI的发展中，风险一直是投资者最关心的问题，虽然政府部门一直试图找到一种有效的风险分担方案，但是国内风险分担方面的问题依然存在，所以近年来关于PFI模式风险分担的研究已成为PFI模式研究的热点问题。
1．风险分担对PFI项目的影响
1.1风险分担对PFI项目招投标的影响
虽然PFI模式已得到了成功运用，但国外的调查资料表明目前PFI项目风险分担情况不容乐观，在调查的一些项目中，只有50%左右的合同中政府部门和私营机构认为风险分担是适当的。其中大约有79%的政府部门认为PFI项目的风险分担是适当的，但是只有53%的私营机构认为PFI项目的风险分担是适当的。因而PFI风险分担直接影响私营机构是否参与基础设施项目。
将项目风险尽可能的转移给私营机构是PFI模式项目的一个重要特征。但是风险转移是以保证项目的VFM（利益最大化）为目的的，这就要求政府部门以尽可能低的风险承担代价将风险转移给私营机构，考虑到承担风险和风险回报之间的关系，因此政府部门对于风险分担的安排将直接影响到私营机构的投资决策，从而影响到PFI项目招投标能否成功①。
1.2风险分担对PFI项目融资的影响
由于PFI项目大多采用项目融资方式，项目公司将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，因此，贷款人或债权人对项目发起人或项目公司没有追索权或仅有有限追索权，风险保障程度相当较低。通车贷款银行在为项目公司提供贷款资金钱不仅仅关注项目所能产生的收益，更加关注导致项目贷款不能收回或支付计划修改的项目风险。因而风险分担内容成为贷款银行在为项目提供贷款之前考虑的重点，风险分担方案将直接关系到PFI项目的成功融资，也会对PFI项目融资结构产生影响。
2．PFI模式风险分担的目的及原则
2.1PFI模式风险分担的目的
（1）确保项目的VFM最大化,适当的将风险转移给私营机构可以增加项目的VFM，但是VFM并非随着风险转移量的增加而一直增加，反而可能会有所下降，如图1所示，过多地将风险转移给项目公司，即由私营机构承担其不能控制或管理的风险，必然导致政府部门要支付给项目公司额外的费用，以使项目公司管理那些其并不适合管理的风险②。
（2）PFI模式项目蕴含着大量不可见因素，为保证项目的成功实施，及时、高效地提供要求的服务，就必须对其中的风险进行管理。通过风险分担，在项目前期对项目可能存在的风险进行广泛而细致的识别和分析有利于对风险进行主动控制，克服以往事后控制的种种弊端。通过风险分担，使得政府部门和项目公司在项目早期就对项目的风险因素做好细致的分析，对项目风险采取预防措施。

（3）将风险转移给最能有效控制它的一方。如果风险事件发生，其结果由控制它的一方承担。如果承担某风险的一方有控制风险的权利且能控制该风险，则该风险的水平将通过有效地风险管理而得到降低。如果风险不能被承担的一方所有效控制，则该项目发起方必须确保责任方至少应承担风险事件发生所造成的损失。
2.2PFI模式风险分担的原则
（1）PFI模式风险分配应与承担能力相适应
PFI项目投资大、工期长、收益低、沉没成本大、不确定的因素很多，需要承担的风险相应也很大。一般来讲，任何具体风险的确立和分担都应从PFI项目成本的高低来决定，每一风险应由最能控制该风险发生的一方承担。也就是说谁最能影响风险，谁最能控制风险，谁就应该承担风险。如果各方均无能力承担，则考虑通过保险的方式来分担风险。
（2）PFI模式风险分担与投资者参与程度相协调
项目参与方如果不承担一定的风险，那么它就不承担任何责任，也就没有任何控制风险的积极性，就不能跟好的完成工作。PFI项目中政府通过一体化合同将项目的产权、建设、经营权在合同有效期内全部转移给项目公司，通过风险刺激项目公司更加合理的利用各项资源，并充分利用其在管理、融资、技术等方面的经验获得最大利润。高效率的合同使合同双方（政府和私营机构）获得最大化的风险刺激，使他们尽可能的采取措施避免风险，或如果风险不可回避，降低风险发生的影响。
（3）公平合理，责权利平衡
风险责任和权力应是平衡的。风险承担者应承担控制风险的义务，承担风险造成的损失；另一方面，要给风险承担者控制、处理风险的权利，保证其对风险进行有效控制后应当获得的收益。
风险与机会对等，风险承担者同时应享受风险控制获得的收益和机会收益；承担的可能性和合理性，即为风险承担者创造预测、计划、控制风险的条件和可能性，给其以迅速采取控制风险措施的时间、信息等条件，否则对风险承担者来说风险管理成为投机。
3．对我国PFI模式风险分担的建议
3.1正确的认识PFI
中国早期的PFI项目，特别是外资PFI项目主要用于解决公共工程建设资金不足的问题，而在英国、美国、澳大利亚等发达国家，政府采用PFI模式的目的在于通过私营企业参与经营和管理，一方面是引入竞争机制，改变以前由政府垄断公共工程项目建设、运营而造成的投资效率低下、政府负债压力太大的种种弊端；另一方面，在保证项目的VIM的情况下，尽可能将风险转移给私营机构，通过风险刺激来提高公共工程的管理效率。我国运用PFI模式时往往关注于通过PFI项目来解决公共工程建设资金，但是忽视了PFI模式背后的深刻含义或动机，一方面我国PFI项目目前存在的问题在于没有做到风险分担的公平合理，另一方面在于对私营资金进行公共工程项目建设的理解还存在不足。
（2）做好项目前期的风险分担工作
PFI项目的准备阶段或前期工作对项目的成败是最为重要的，PFI项目的核心是项目融资，PFI项目的成功关键是风险的合理分担。加强PFI项目前期工作，一方面是由于PFI项目的前期工作的重要性，另一方面是由于PFI项目的前期工作的复杂性，在PFI项目前期需要做一系列有关风险分担、税收结构安排、资产抵押等技术性很强的工作③。
（3）政治风险的控制
长期以来王守清博士一直致力于BOT项目的研究，根据他的研究显示，政策变化被认为是投资者在BOT项目中的首要风险。那么在我国为控制政治风险，可利用纯商业性质的保险或政府机构的风险为其担保，或者是引入多边机构等方式来减少这种可能的风险。例如，为政治风险担保的一个实例是山东日照电厂，由德国的Hermes和荷兰的CESCE两家信誉机构提供的政治担保。
目前，我国的基础设施相对比较薄弱，如何充分吸引各种渠道的资金来弥补我国公共工程资金不足，加快我国公共工程建设，这就需要我国为PFI项目提供有利的投资环境和有效的政治保障。所以尽快将PFI项目政治担保问题提到书面文件上来时目前运用私营机制进行公共工程项目投资需要完善的一项重要内容。
4.结语
PFI模式为解决我国公共工程建设中存在的资金不足、效率低下等问题提供了一条可供选择的途径。在我国，BOT模式作为PFI模式运用的主要形式，在风险分担方面还需要进一步完善，这一方面是由于PFI项目的特殊性，另一方面是由于PFI模式的风险分担操作十分复杂。对于PFI模式风险分担的认识是一个渐进的过程，即使国外在PFI模式的运用上也不乏风险分担方面的问题，因此对PFI模式风险分担机制的研究一直深受关注。加强对PFI模式风险分担问题的研究，可以更好地发挥PFI模式的优越性，更好地促进我国基础设施的建设。
参考文献：
[1]王晶.项目融资的风险控制分析[J].国际经济合作，2008（4）
[2]卢家仪.项目融资及在我国的应用[J].中国高新技术评价，2009（1）
[3]马强.BOT项目的风险及风险转移[J].建筑，2002（1）