浅析建设工程项目的招标控制价

浅析建设工程项目的招标控制价
张俊颖
引言
2008年12月1日《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2008正式实施，新规范首次提出“招标控制价”这一新概念，并在4.2.1做出明确规定“国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。”规范中并明确了招标控制价的含义是“招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。”此后各地陆续制定了招标控制价编制的管理办法， 2009年6月市建委结合本市实际出台了《建设工程招标控制价编制管理规定》，对招标控制价的编制实施了规范管理。
经过我市一年来的实行，笔者认为招标控制价的提出，对实行工程量清单招标的工程项目产生了较大的影响，因此，现对招标控制价的产生、实行后的影响等问题进行探讨，具有重要的现实意义。
一、招标控制价的产生
笔者认为招标控制价是伴随我国招投标的实践，为解决标底招标和无标底招标的问题而产生的。
1、设标底招标
《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月实施以来，对我国的招投标管理产生了深远的影响，但在实践操作中，设标底招标存在如下弊端：
（1）设标底时易发生泄露标底及暗箱操作的问题，失去招标的公平公正；
（2）编制的标底价一般为预算价，科学合理性差。较难考虑施工方案、技术措施对造价的影响，容易与市场造价水平脱节；
（3）将标底作为衡量投标人报价的基准，导致投标人尽力地去迎合标底，往往招投标过程反映的不是投标人实力的竞争，而是投标人编制预算文件能力的竞争，或者各种合法或非法的“投标策略”的竞争。
2、无标底招标
在2003年推行工程量计价以后，各地基本取消了中标价不得低于标底多少的规定，即出现了“无标底招标”，新问题也随之出现，即根据什么来确定合理报价。
无标底招标产生的问题包括：
（1）容易出现围标、串标现象，各投标人哄抬价格，给招标人带来投资失控的风险；
（2）容易出现低价中标后偷工减料，不顾工程质量，以此来降低工程成本；或先低价中标，后高额索赔等不良后果；
（3）评标时，招标人对投标人的报价没有参考依据和评判标准。
3、招标控制价的提出
在新规范中，为解决上述标底招标和无标底招标的问题，也促使我国各地关于控制最高限价规定的统一，在新的招标方式下，不再使用标底的称谓，而统一定义为“招标控制价”。目的是为了控制投资，避免投标人串标、哄抬标价。
设立招标控制价招标与设标底招标和无标底招标相比优势在于：
（1）建设工程的总造价将更加符合由国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，统一了招标人和投标人对工程造价的编制依据；
（2）工程项目的招投标工作将更加符合公开、公平、公正的原则，使一切有意抬高或压低工程造价的行为无从遁形；
（3）在工程量清单和招标控制价的编制中，由于需要公布招标控制价各个组成部分的详细内容以及需要报送备查，也在一定程度上避免了南郭先生的存在，更可以杜绝某些招标人为了某种目的而人为漏项、缺价编制招标控制价现象的发生。
新规范提出招标控制价以来，社会各方对其褒贬不一。一般认为招标控制价的实质就是通常所称的标底。但招标控制价与标底有明显的区别：
（1）招标控制价是事先公布的最高限价。投标价不会高于它。标底是密封的，开标唱标后公布，不是最高限价。投标价、中标价都有可能突破它；
（2）招标控制价只起到最高限价的作用，投标人的报价都要低于该价，而且招标控制价不参与评分，也不在评标中占有权重，只是作为一个对具体建设项目工程造价的参考。标底在评标过程中一般参与评标，即复合标底A+B模式，在评标过程中占有权重，所以说标底能影响哪个投标人中标；
（3）评标时，投标报价不能够超过招标控制价，否则废标。标底是招标人期望的中标价，投标价格越接近这个价格越容易中标。当所有的竞标价格过分低于标底价格或者过分高出标底价格时，发包人可以宣布流标，不承担责任，但过分低于标底价格的情况工程上几乎不会出现。
二、招标控制价的重要意义
1、是预防某些投标人高价围标的有效手段
招标控制价是拟建工程项目投标报价的最高限定价。因此，由招标人编制的成功的招标控制价不仅能够保护自己的利益不受到损失，还能保证工程招标成功以至工程建设的顺利进行。
2、是检验投标报价合理性的标准
招标控制价是招标人根据政府部门颁布的工程计价定额的取费标准编制的，它体现的是社会工程造价的平均水平，它的具体项目划分和综合单价的组价原则与工程量清单或者说与投标人的投标报价中各清单项目是完全一致的，他们之间具有一一对应关系，通过招标控制价和投标报价各项目的对应比较，可以检验投标报价的合理性。如果投标人要采取不平横报价、低于成本价等方式就很容易被发现而失去中标机会，这样就能够促使投标人理性投标和报价。
3、是对施工图设计成果是否符合设计概算投资的有效检验
招标控制价是在施工图设计完成后，施工招标前编制的，如果控制价突破项目设计概算投资，作为业主，就要及时考虑追加投资或者修改设计、降低标准以适应业主的投资能力。
4、是对招标文件完整性的检验与完善
招标控制价的编制依据是招标文件和工程量清单，在招标控制价的编制组价过程中，很容易发现文件和工程量清单以及施工图相互矛盾和不明确的地方，促使招标人及时对这些文件加以修改和完善。
三、招标控制价在实行中存在的问题及解决方法
目前，工程招标控制价在实行中存在着一些带普遍性问题，需要及时加以纠正和完善。
1、合理的招标控制价打折公布
近几年，由于工程施工招投标市场竞争非常激烈，多数工程的投标报价总是比招标控制价低10%以上才能中标，有的招标人索性把按照规定编制的合理招标控制价降低10%--20%来公布，这样做的结果是投标人又以更低的价格报价。
解决方法：我市应出台相关配套文件，明确规定招标文件中公布的招标控制价不得作上浮或下调。如果招标文件公布的是下调后的不合理的招标控制价，也可能会导致施工过程中的计价纠纷。
2、招标控制价组成的主要内容未实行全部公开
目前，国有资金投资建设项目全部实行量清单计价招标，编制招标控制价，而且多数地方都对招标控制价实行经评审后公布，这是保证招标控制价准确、合理的有效措施。但是也有极少数招标控制价评审的参与单位对招标控制价内容讳莫如深，实行保密，有的把控制价评审核减金额的多少作为衡量评审工作优劣的依据，导致有的参与评审人员以审减控制价为目的，在评审过程中该调整增加的不调增，不该减的也乱减，给项目招标和施工留下了争议隐患。
解决方法：可以把招标控制价的总价、分部分项的综合单价、各项施工措施费以及主要材料设备价格向投标人公开，投标人也可以根据招标控制价的组成情况自主报价，让招标控制价接受社会的监督与检验。
3、清单控制价编制单位水平参差不齐
项目业主在委托**机构编制清单控制价时，有的**机构人员素质低，专业工程师不齐，有的委托单位压低编制费，造成编制的清单控制价质量低劣，不是高估冒算控制价，就是错项、漏项、漏量，或用错定额等等。
解决方法：为加大编制**机构的责任，建议凡是在我市为建设项目编制招标控制价的**机构，应该由政府对其进行招标入围，所有建设项目的工程量清单及招标控制价的编制，项目业主只能在入围的造价咨询公司中选定，若编制**机构的清单控制价被政府评审机构评审后误差超过±5%，应取消该公司在我市建设项目中的控制价编制资格。这是保证招标控制价编制质量的一个有效办法。
4、重招投标时间，轻招标控制价评审时间
由于部分建设项目存在一开始就忽视科学合理的建设周期，所以在招标控制价评审中的时间安排上也缺乏科学依据，一个几千万乃至上十亿的工程，要求评审人员在几天最多十几天完成。按照科学的时间计算难以完成，未能给复核工程师留下充裕的复查时间，很容易形成工程清标或工程结算时出现评审重大偏差的后患。
解决方法：首先科学合理确定评审时间，不应以招标时间确定评审时间，评审时间可以参照财政部、建设部、财建（2004）369号文确定。其次是建立入围**机构评审工程师专家库，加强管理，建立评审责任制度。
结束语
综上所述，招标控制价的提出为进一步规范工程建设项目施工招标投标活动，维护公平竞争的市场环境，促进建设市场健康持续发展提供了有效保障。建设工程项目需要制定合格的招标控制价，为此建设行政主管部门应结合当地具体情况，及时出台有关政策，加强对招标控制价的编制与审核的管理，提高人们对招标控制价编制重要性和必要性的认识，加强对工程造价人员的技术业务培训，提高他们的执业水平，进而不断完善深化招标控制价的编审工作。