工程招投标合同管理常见问题分析及对策

工程招投标合同管理常见问题分析及对策
杨鹏
摘　要:本文主要对工程招标工作中存在的影响合同管理的几个问题和采取的对策作出分析。在实际工作中,要把招标和合同管理联系起来探索研究,逐步建立健全水利工程招标的制度和机制,解决好影响合同管理的几个问题,才能降低和减少合同管理的难度。建筑设计,项目管理,发表论文
关键词: 招投标；合同管理；对策
1　工程实施招标投标和合同管理的目的
工程招标文件和投标书是工程合同的主要组成部分,是工程合同管理的依据。所以工程招投标阶段是合同的制订,工程建设实施阶段是合同的执行。与国外非常重视合同签订和执行,一切以合同为准则办事不同,合同管理一直是我国工程建设领域的薄弱环节。
2　当前工程招标投标工作影响合同管理的几个问题
近年来,随着市场经济深入发展,国家有关工程建设的法律法规陆续出台,工程建设的“四项制度”真正推行开来,各地在“四制”方面的探索实践都积累了不少经验,但同时也发现了很多问题。招投标工作与工程承包合同的管理是工程建设阶段不可分割的两大部分,但实际操作中,往往是分离的,主要表现在以下几方面:
1) 项目法人对招投标工作的掌控不力直接影响合同文件的质量。项目法人单位的人员素质不高,对当前不断推出有关招标投标的法律法规办法和合同管理知识的了解掌握不够,难以胜任项目法人的职责要求,影响对工程建设过程各阶段的管理。项目法人制是“四项制度”的核心和关键,项目法人处于中心地位,起主导作用,按照《合同法》和《建设工程质量管理条理》等有关法规的规定,通过招标投标确定勘察、施工、监理和物资供应等单位,并与其签订相关合同,由他们为项目法人提供建设服务。项目法人责任制不落实,工作不到位,会直接影响招标文件的质量,致使合同条款不准确、不合理、不全面,影响今后合同管理。目前水利公益性项目一般都是使用中央资金、省级资金和地方财政自筹资金,当地政府组织成立项目法人对工程进行建设管理,难由赢利性的企业来承担,只能实行事业法人责任制。项目法人原则上由原管理单位担任或以其为基础组建,所以新成立的相对独立的建设管理机构往往很难与原管理单位分清,建设者和使用者责、权、利不明,难以实施有效监管,而且管理单位作为项目法人,并不具备项目法人一定要具有的承担项目建设管理的人员、技术、经验和水平,不完全清楚投资规律和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理方法,难免出现各种管理不善的现象,如决策不够成熟、前期工作和实施阶段各环节之间相互脱节、投资效益不高、工作效率低下、工程建设超过概算等。
2) 招标文件的编制主要是由招标代理机构承担,承包合同管理由监理单位承担,造成招标工作和合同管理的脱节。在承包合同实施过程中,一方面由于监理工程师未参与招标工作,不熟悉招标文件和合同,在执行合同初期不能很快地进入监理角色,只能边上岗边学习;另一方面由于编制招标文件的招标代理机构不参与合同管理,招标代理机构只负责招标文件编制,招标代理机构的人员未必有丰富的工程实践经验,招标文件的编制水平很难提高,如果合同不准确、不全面,会给监理工程师进行合同管理造成很多困难。合同是管理的依据,合同不完善,执行起来随意性大,给工程合同变更和索赔带来很大的隐患。许多工程在完工之后,工程实际与原来招标文件合同已大相径庭,违背了招标单位在招标时的初衷,损害了招标人的利益。
3) 目前在水利工程招投标中采用的综合评分法,其实是一种很难达到公平、择优目的的评标方法。这种评标方法只看经济标得分,技术标只作合格性审查,由于目前建筑市场主体还不够成熟,各方主体信用观念淡薄,社会信用体制不健全,缺乏有效的失信约束和惩罚机制,以工程担保、工程保险为核心的工程风险管理制度尚未建立起来,综合评分法在实施过程中容易使企业过分注重经济标的制作而忽视技术标的质量,引起投标者恶性竞争,影响招投标的公正性,最终损害了招标人的利益。笔者在实践中发现,通过此方法选择出的中标单位往往不是那些报价合理、实力较强的施工企业,反而常是些实力不强、报价较高的施工企业。而水利工程往往地质条件复杂,施工技术要求高,同时还要考虑工程度汛等,施工技术和管理水平特别重要,选择的施工企业素质如何,会对工程合同管理带来最直接的影响。
4) 水利工程市场开放,参与投标的施工单位很多,经常有几十家单位报名参与,施工招标竞争激烈,虽然招标过程本着公开、公平、公正、择优的原则,但实际上真正中标的单位却未必是较优的,这样给接下来的施工合同管理带来很大阻力。
水利工程市场还未真正走向规范化、有序化。水利施工单位参与投标数量多,竞争激烈,一方面说明水利工程施工存在较高利润;另一方面也说明招投标操作和工程合同管理给一些不法分子有机可乘。一些私人老板往往不择手段,通过借用、围标,以达到中标目的,形成“劣胜优汰”的怪现象。选择了施工质量和信誉较差的施工单位,会导致施工合同管理困难,工程质量、投资、工期难于控制,由此引起的纠纷问题会很多。如有的施工企业真正参与施工的技术人员与投标书中提供的不一致;施工管理水平与施工单位资质不相称,施工技术和施工组织很差等。
3　对策
3. 1　推行代建制
在水利工程建设中推行代建制,可以较好地解决项目法人对招投标工作掌控不力的问题。“代建制”可以解决现行基建体制中建设项目责任不清的问题,以合同的形式确定投资者、建设项目管理单位和项目使用单位的责任、权利和义务,建立建设市场约束和竞争激励机制,对建设项目实行规范、科学管理。代建制的优点是: ①通过委托或公开招标等方式选择专业化的管理单位作为项目建设期的法人,全权负责项目建设过程中的组织管理,将现行工程项目基本建设中“建设和使用本质为同一单位”真正转变为“建设和使用为两个独立的单位”,有利于项目建设单位的专业化,有效地控制工程质量、工期和投资,从而保证政府投资的高效益; ②可以克服人为影响,基本杜绝超规模、超标准和超投资的建设现象; ③在政府机构监督之下,建立健全项目管理单位、施工单位和监理单位之间的互相约束监督机制,保障建设项目的顺利实施。
3. 2　招标工作与工程承包合同管理有机接合
招标工作应与工程承包合同管理有机地连接起来,监理工程师可以作为专家参与招投标工作全过程。项目法人改变观念,不能过分依赖招标代理机构全部包办。因为两者的信息是不对称的,招标代理机构不可能完全了解招标者的意图,招标人由于能力知识的局限也很难提供全面的要求。招标代理机构作为一个企业毕竟是以赢利为目的,而且目前对招标代理机构的业绩考核是以中标价为标准,使招标代理机构感到压力较大,所以招标代理机构提供的服务是否满足要求还需招标人有足够的判断能力。项目法人委托监理工程师参与招投标过程,监理工程师就可以把自己的经验和理念贯彻到招标文件合同条款的制订中,对合同的制订和实施有一个整体的控制,从而降低因项目法人经验不足对合同执行不力带来的风险。
3. 3　选择合适的评标方法
根据水利工程的规模和复杂程度,选择合适的评标方法。评标方法其实是招投标的核心,是一把双刃剑,好的评标方法在评标中是“择优”,相反,不合理的评标方法往往是“择差”。按照水利工程的特点,采用综合评分法进行评标是比较适宜的,但不考虑工程的规模、施工难易程度等因素,所有的工程项目都采用只看经济标得分,技术标只作合格性审查的评标方法,也是不合适的。对于施工特别复杂、有特殊技术要求的工程项目应该对技术标和商务标进行量化后,进行加权,计算综合评分,确定综合评分最高者为中标单位。这样就会突出那些报价合理、实力较强的施工企业,限制部分信誉差的企业来浑水摸鱼,扰乱市场,真正体现招投标的公平、公正、择优。选择出好的施工单位,就会给合同管理带来便利,业主和监理的压力会减轻不少,施工管理会相对轻松,良好的施工组织和规范化的管理更会使甲乙双方减少摩擦和纠纷,为工程的质量、投资、工期控制打下基础。
3. 4　建立健全规章制度
健全制度建设,制定具有系统性、针对性和可操作性的惩戒规定,推动社会和公众诚信意识的不断提高,建立真正公平、公正、有序、健康的市场环境。法规体系的配套完善,政府执法行为的不断规范,是惩戒失信行为的制度保障。同时要加强对公众的公平、诚信、守法教育,大力提高诚信意识。水利工程招投标过程中,存在着“严进宽出”的现象,即招标很严,中标很难,中标之后工程质量能否达到投标时的承诺,就没有很强的约束措施,同时也不影响下次的投标,“严进宽出”的后果,使得投标者越来越追求投标的技巧,而忽视企业的业绩。对此要在加强工程合同管理的同时,主管部门要将企业身份、工程质量和服务情况等信息记录在案,建立企业的信用档案。对那些向外借用资质以及在当地工程建设中业绩不好、发生过质量事故或安全事故、屡次违约的投标单位,应在资格预审时将其拒之门外,以激励投标单位向高质量和守诚信方向发展。
随着新技术的应用,有的定额已完全失去参考意义,而招标文件中提供的最高限价一般都是参考地方定额计算的。所以招标文件中给出的最高限价未必能反映工程实际。目前的施工企业绝大部分还没有建立自己的企业定额,没有摆脱传统的套用定额的模式,对自己企业扣除成本消耗后能够获取多大的利润并没有充分的了解,投标报价失去主动性,报出的工程项目单价往往随意性很强。因此有实力的水利施工企业应该主动建立自己的企业定额,提高在招投标行为中的主动性,为健全市场环境创造良好的外部条件。
4　结语
综上所述,国内水利工程的建设已普遍推行“四制”管理,即项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。随着以项目法人制为核心的“四项制度”在水利工程建设中的逐步推行,水利工程建设管理不断走向规范化。但是,基本建设管理体制改革还在深入发展过程中,也确实存在一些值得探索和完善的地方。本文,针对工程招标投标工作与工程承包合同管理的问题进行分析和探讨。