完善社区服务 构建和谐社区

所属栏目：城市规划论文
发布时间：2011-04-11 09:06:14  更新时间：2011-04-11 09:47:13

完善社区服务 构建和谐社区

崔 鸣

一、 社区服务及我国城市社区服务的现状
（一）我国城市社区服务的内容
社区服务的内容，有狭义和广义两种区分。
狭义的社区服务，主要指面向传统民政对象提供的各种帮助和服务，狭义的社区服务是社区服务初始的含义。广义的社区服务，不仅包括狭义的社区服务，还扩展到了面向社区全体居民所提供的服务。我们现在讲的社区服务是广义的社区服务。
（二）我国城市社区服务的制约因素
1.主导力量——政府主导过多，社会参与不够
主要表现在：
（1）行政工作承担过多，社区服务供给不足。
社区管理体制不完善，行政色彩浓厚。我国社会工作事业总体上看属于“政府主导型”模式，我国传统的社区管理是垂直式的。社区管理体制的不完善首先是社区要承担着基层政府管理社会的职能任务，日常工作主要忙于完成政府部门下达的各项任务指标，居委会一直被当作行政体制的附属物和街道办事处的再派出机构。
居民委员会的基本特征是自治性，其主要工作是为民服务。但在实际运行过程中，却成为了政府的一级办事机构。政府各部门纷纷将职能延伸到社区，任务下派到社区，过多的部门进驻社区大大地增加了社区的行政负担，弱化了社区为民办事的功能。
下表是哈尔滨市某社区内设置的各种组织，这些组织多达37个，其承担的行政事务工作达286项之多。
项目 数量（项）
社区党建 24
社区文化活动 11
社区计划生育 73
社区综合治理 22
社区环境 9
社区卫生 30
社区低保 18
社区就业 20
社区统战 11
社区妇联工作 18
社区青少年工作 27
社区工会 6
社区老龄工作 7
社区警务 4
其他临时性工作 6
共计 286
此外，还有各种调查、普查、评比、和临时性工作。大量的社区事务性工作挤占了居民委员会几乎全部的精力，行政事务的繁重，使社区没有精力行使社区居民的自我服务。《居委会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务的本质工作职责恰恰没有时间落实开展。其群众性、自治性趋于淡化。
（2）社区服务的行政化倾向难以与社区居民形成互动
我国社区服务具有非常浓厚的行政色彩。就是政府主导、自上而下地开展社区服务。推行的社区发展模式。多数地区的居民还处在被动接受的状态。政府给的不是居民想要的，居民想要的政府不知道。这里有历史的原因（计划经济对人们思想意识的影响），也有现行体制的原因，就是行政体制并不适合于社区服务。但如果政府不主导了，还不行，让居民主导，自下而上搞社区服务，我们没有那个历史和土壤。所以，减少社区服务的行政色彩，加强居民的参与，是一条现实的道路。
2.资金来源——社区服务资金短缺
（1）政府对社区服务的资金投入不足。
一方面民政部门作为国务院制定管理全国社区建设的主管部门，没有专项资金推进社区建设，那么社区服务的资金就没有保障。
另一方面，地方政府和中央政府在社区建设问题上没有明确的事权划定。特别是中央地方事权财权的划分不清，导致中央政府有要求、地方没财力的状况。
(2)“费随事转”还没有完全落实。
“权随责走，费随事转”是国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出的。是社区建设的重要原则。是社区承担行政性工作的原则。目前社区承担了大量各政府职能部门下沉的的工作，但随着工作的下沉，经费却没有下沉。在实践中，各社区的经费有很大的缺口，主要表现在三个方面：一是赋事不付费。工作做了，却得不到相应的工作经费。二是经费拨付不及时，这种拖欠问题比较突出，造成社区干事缺经费或负债服务。三是层层剥皮，资金难以足额到社区。现行的拨付工作经费程序中间层次多，层层擦油的问题比较突出，工作经费难以到社区。正是以上问题的存在，使社区服务经费捉襟见肘。
3. 参与主体——社区服务民间组织发展缓慢
1998年，国务院把设在民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，民间组织就成为了我国的正式官方用语。
我国的现实是，社区服务的民间组织发展非常缓慢。这种发展缓慢的原因是，中国传统社会结构是“两头强，中间弱”，即国家强，家庭、宗族强，处于中间的民间组织不发达。计划经济时期，是政府办社会、单位办社会，民间组织没有发展的空间和余地。到了计划经济转向市场经济，政府要转变职能，但能够真正承接社区服务的民间组织更加是寥寥无几。社会**组织的缺失使政府别无选择，只能“包办”社区服务，而这种“包办”又反过来压抑了社会**组织的发育空间。
具体表现在：
（1）大多数民间组织支出规模较小，资金困境。截至2007年底，全国共有民间组织38.7万个，各类费用支出900.2亿元，平均起来每个民间组织的支出规模是23万元，而且支出额的1/3以上都是花在人工费、物业费、办公费等日常开支上，真正用于组织活动的费用相对较低。在全国现有的38.7万个民间组织中，社会服务的民间组织只有24588个，显然是太少了。先天质弱、后天困难。
（2）民间组织人力资源不足，专业性不够。很多民间组织中全职工作人员比重很小，有些甚至根本没有全职工作人员。就兼职人员来看，特别是自上而下的民间组织中，很多兼职人员来自政府部门，是“只不干活”。有些民间组织则完全依靠志愿者才能开展活动。而工作人员和志愿者一般也没有受到过专业培训。
（3）很多非政府组织缺乏合法身份，“无证经营”。 国际上通行的备案制和审批制相结合、以备案制为主流的做法，使得公民更加积极、方便的成立和参与非政府组织的活动。我国目前对社会团体和民办非企业单位实行的是双重管理体制，就是“登记管理机关”和“业务主管机关”双重管理，社会团体要想在民政部门登记成立，必须先找到一个业务主管部门。法律对这个业务主管单位的要求还很高，致使一些社会团体由于找不到这样的业务主管部门而只好注册成企业或不登记，“非法”开展活动，据有关估计，目前全国尚未取得合法身份的非政府组织的数量超过100万。没有合法的身份，不被社会所信任。其号召力与影响力相当有限。
（4）自主性不强。自主性是国外民间组织的特征之一，但是我国由于处于社会转型时期，民间组织还很不成熟，半官半民色彩浓厚，自主性不强。我国有相当一部分民间组织是通过自上而下的方式建立起来的，它们的主要资源来源于政府，与政府关系密切，有着很强的行政性，有的甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。
4.制度建设——相关制度和评估不够完善
在实践中，社区服务中的相关制度建设，是相对滞后的。比如，社区服务的工作量和效果如何评估?传统的方式是年度总结，评比，那么这种方式的结果是不是客观真实？没有这个评估，就不能准确合理地支付经费。就有可能造成政府给的多，社区干的少，或者政府给的少，社区干的多。现在来讲，这些制度和评估标准在我国绝大多数社区都还没有建立起来，所以是需要逐步建立和完善的。
5.队伍建设——数量和专业化程度有待加强
社区服务队伍包括三类人：社区工作人员、民间组织工作人员和志愿者队伍。
（1）专业化程度低，人才短缺。
一是社区服务队伍整体素质偏低，决定了他们工作水平和工作能力的有限性。二是用非社工方式从事社区服务。非社工方式主要指的就是传统的是行政命令方式和思想政治工作模式。
（2）志愿服务管理体制不健全，运行效能低
一是多头管理体制。二是政府行政化干预过多，志愿服务组织自主性弱。三是志愿者登记制度尚未落实。缺乏志愿者的招聘、登记、注册、培训、流动、奖励、退出等制度保障。四是我国社区志愿服务参与人员严重不足。从国外社区志愿者队伍发展经验来看，社区志愿服务已经成为社区发展不可或缺的重要部分。
国家 美国 加拿大 英国 德国 新西兰 北欧 巴西
参与志愿服务活动的人数与总人口的比例 56% 31% 48% 34% 48% 35% 50%
截止2008年末，中国注册志愿者人数达到2946万名，约占人口总数的2%，发达国家参加志愿者比例达到40%左右。
三.完善城市社区服务的对策
（一）由政府主导拓展到社区联动
1.实行“议行分设” 和“选聘分离”， 让社区工作者真正为居民服务
主要的发展方向就是“议行分设” 和“选聘分离”。
所谓“议行分设”，就是指居委会的主要职能是参与决策社区事务，监督社区工作，反映社情民意。而另外由政府专门聘任社区工作者组成社区事务工作站，负责社区的日常工作。“议行分设”模式下的社区居委会和以往相比有了很大变化，工作重心由完成上级部门的行政任务转向为民跑腿。
所谓“选聘分离”，作为议事机构，社区主任、居委会主任和委员可以利用任何合法方式拉选票，最后由社区居民直选出来，他们首要的任务就是了解、反映社情民意。简言之，就是居民的代言人，同时代表民意参与社区决策和监督。 居委会的成员不坐班，不领取工资，根据具体情况可能会有适当补贴，可以兼职，利用业余时间为社区出谋划策。负责商议社区事务，进行决策并听取工作站汇报，是没有固定工资的公益岗位。居委会委员是“义工”，不拿工资，负责社区大事的讨论、决策，并对居委会进行监督；拿工资的职业社工则负责完成社区的日常事务包括政府指定的事务。社区居委会义工与付酬的专业社工相结合的选聘制度。
2. 要积极引导和支持居民社区意识的建立
我国城市社区发展进程可分为三个阶段：行政型社区（政府主导，是社区建设的初始阶段）；合作型社区（政府主导、居民、民间组织、驻区单位共同参与，政府主导逐渐淡化）；自治型社区（居民、民间组织成为社区建设的主导力量，是社区建设的最高阶段）。
我国有些社区处在行政型社区阶段，有些社区处在合作性社区的初始。这就需要社区建设和服务要有社区居民的参与和引发。我国社区居民的思想意识受到长期计划经济体制的影响和束缚，自主性、自治性、自发性都很薄弱。想让他们独立地自下而上地发展是不可能的。这就需要政府部门的引导和支持。这个支持主要指的是资源上的、资金支持，组织支持等。
（二）建立社区服务发展资金的多元化筹集模式
在世界各国，社区资金都是多渠道筹集的。比如在美国，社区服务和发展的资金一般来源于以下几个部分:①政府的支持。②基金会的支持。③教会的支持。④企业的支持。
1. 拓宽社区服务资金的来源渠道
对于社区服务资金的来源，我国与国际上基本上是相同的。主要来自四个渠道，即政府财政拨款、社会公益性捐助、社区单位和居民捐助、社区经济收益。
目前，政府投入是解决社区服务资金不足的主要途径。在政府财政投入不足的情况下，要积极探索建立社区服务资金的多元化筹集办法，拓宽资金筹集渠道。比如又政府建立社区服务发展基金，接受居民捐赠等等。
2、积极探索落实费随事转的有效途径。
一是要对“费随事转”思想上重视。各职能部门要在下放任务和责任的同时，应给足社区相应的权利和经费，确保“权随责走、费随事转”能真正实施。
二是设计更加有效的经费拨付方式。在政府财力有限的情况下，设计和选择更加具有效率的经费拨付方式势在必行。比如，有民政部的官员提出变分散拨付为集中拨付。集中拨付有两大好处。一是可以集中财力办大事。由财政统一从各部门（比如卫生部门、体育部门、文化部门、妇联、共青团）工作经费中划拨列支，开设专户，由社区建设指导部门提出使用意见，下拨社区，专款专用，能有效克服各唱各的调，各拨各的钱问题，集中有限的资金办大事。二是可以对经费进行有效监管。减少资金流失。减少摊派、截留、挪用社区经费的问题。是目前社区工作经费不足的主要原因。集中拨付可以有效地加强。
（三）大力培育发展社区服务民间组织
政府支持是社会组织健康发展的保障。
1.降低准入门槛，简化审批程序。大力扶持社会组织健康发展（立法机关）；帮助和扶持社区服务民间组织进行合法登记。首先是承认它，有些政府部门就是它们的业务主管单位。进行积极的指导，减少对社区服务民间组织日常管理的干预，创造宽松环境，增强其自主性，让他们接近社会基层民众，取得社会的信任和支持，发挥其应有的作用。
2. 促进政府职能的转变，将更多的社会服务事务交给社会组织承担。
政府对社会组织的经费支付和资助，主要是由政府购买社会组织的服务。要划定政府向社会组织购买服务的重点领域，采用公开招标的方式，建立规范的程序和制度。也就是尽可能地做到“多中心”提供或生产，从而在一定范围内形成一定的竞争，从而提高社区服务的效率。
政府把必须要做，但又不适合自己做的事情交给了民间组织来承担，通过政府购买和项目管理，实现了政府的工作目标——居家养老工程。同时培育和扶植了社区服务民间组织的发展，而且也实现了社区的就业功能。
当然，在支持和培育的同时，还要建立健全社区服务的相关制度，确保社区成员能真正受益，确保公共财政取之于民而用之于民。
（四）健全对社区服务的考核和评估机制
1.建立健全社区服务的相关制度。
建立、完善社区服务相关制度是社区服务多元化的基础，它能保障社区服务健康发展，也能保障社区服务绩效的最大化。包括完善的公共服务法律法规，以及在这个基础上制定的民间组织服务资质认证标准、社区服务准入制度、社区服务相关优惠制度、社区服务监督办法、社区服务退出制度等，对社区服务的提供、生产、消费做出明确规定，使社区服务发展有法可依，有章可循。
传统的对社区服务的评估，是上级政府检查和社区组织自我总结，这一年我们社区做了哪些工作。那么现在有些城市已经不这么搞了。比如宁波，评估社区服务，只有一个指标，就是群众满意度。从这里我们可以觉察出政府关于社区工作的价值观和工作方式的变迁。就是什么是政府想要的，什么是最重要的，什么是最具价值的。就评估来说，评价一个组织、或是一个商品，一定要找到它的利益相关人。
2.推进社区服务标准化
建立社区服务的标准化，就是通过对社区服务标准的制定，来推动具有相同水准的服务的“复制”，让社区服务为社会带来最大的价值，加快社区服务事业的发展。
发达国家一般都有一套比较完整的社区服务标准，通过这些标准来对社区服务进行评估和监督。这些国家的政府购买非盈利组织提供的社区服务时，都要签定合同，把这些标准写到合同里。达不到标准，就算违约，相关的非政府组织要承担法律责任的。
（五）加强社区服务工作的队伍建设
1.提高社会工作人员的专业化水平
社会工作：是运用专业知识帮助社会上各种有困难、有需要的人克服困难、摆脱危机、挖掘潜能、促进发展、助人自助的一种专业化的社会救助、社会保障、社会服务、社会管理的社会实践过程。
社区工作的对口专业就是——社会工作专业。社会工作专业——是目前在我国大学中开设的一种新型专业；也是一种专业化的助人自助的社会实践过程和新型社会职业；社会工作还是国家社会保障、社会福利制度及体系的重要组成部分和必要补充环节。
在发达国家和地区，社工体系已经非常完善和专业，他们的主要做法就是通过“政府购买服务”。(由政府通过招标，聘请民间服务机构提供各种社区服务，比如帮助监狱释放人员、吸毒人员和问题青少年等边缘人群回归社会等)从而提供了大量的社会工作机会。
就我国城市社区服务人员的现实情况而言，我们不可能全部启用专业社会工作者、心理咨询师和社工专业毕业生。那么怎么办？解决的办法就是对他们进行“职业培训”，以提高社会工作能力。
2.加强社区志愿者队伍建设
（1） 落实志愿者注册登记制和志愿服务时间储蓄制度
青年志愿者注册制度是指志愿者在实施志愿服务时通过相关志愿者组织机构的确认并登记注册，同时领取志愿者注册登记证和相应的徽章，成为有注册档案的服务者。
志愿者登记注册制度，有两大意义：一个是有利于让更多的志愿者在有关部门的组织下，较长时间参与志愿服务，保持相对稳定性，建设志愿者骨干队伍；另一个是有助于志愿者在进行志愿服务时的合法权益不受侵害。
时间储蓄制度应用于社区志愿服务，是回报志愿者的一种形式，主要内容是模仿银行的储蓄制度，把年轻时照顾孤寡老人、伤残军人、困难家庭以及向社区和社会提供志愿服务的时间储蓄起来，到年迈的时候享受别人同等时间的志愿服务。
这两个制度的落实，还是要在街道和社区。比如建立志愿者指导中心或志愿服务站，来招募志愿者为社区服务。
（2）建立以社工为中心，以义工为主体的服务模式
在这方面，澳门的经验就已经很成熟了。澳门有各种义工组织六十来个，澳门义工协会是各个义工组织沟通的桥梁，来进行整合资源，防止重复提供同类型服务。在社区，澳门是通过义工队来组织志愿者的。
义工是由社区居民自愿申请加入的。居民想申请加入义工组时，只需填写一份申请表格。这些表格就放在社区服务中心门口的墙壁上，可以免费拿来填写，这也就表明了义工招募的广泛性。中心的工作人员组织义工进行学习培训，之后参与开展各种服务工作。这里说的工作人员就是社工。这种关系也就说明了社工与义工的联系与区别。从一开始我就有个疑惑，一个社区服务中心一般配备2-3名社工，但工作是非常繁杂的。那将如何运做呢？社区服务中心就是实施这种以社工为中心，以义工为主体的模式。在港澳社区都采用这种模式。义工本身来自社区，对环境熟悉，对社区热爱。而且义工成员结构合理，来源丰富。义工是社区服务中的坚实根基。由社工组织策划，义工开展服务，这种形式的效能与影响是可想而知的。
所以在我们的社区服务的过程中，应该组织好、利用好这份宝贵的资源。