试论我国生态环境法治建设

一、我国生态环境现状分析
自20世纪以来，工业革命和科技进步使人类社会得到了长足的发展，但由此也产生了一系列国际社会关注的环境污染和生态破坏问题，并迅速从地区性问题发展为波及世界各国的全球性问题，威胁着人类的生存和发展，如：
（一）环境污染
全国各水系环境污染依然严重，部分城市饮用水源的水质已受到不同程度的污染。城市空气环境质量总体较好，但在工业集中的城市和地区污染仍有所增加。噪声污染总体水平略有好转，但交通噪声、建筑施工噪声依然严重。
（二）生态破坏
1、森林面积锐减。目前我国每年乱砍滥伐、毁林开荒、森林火灾等消耗的森林资源却近2亿立方米，超过国家计划采伐量的2/3。
2、草原退化。自20世纪50年代以来，由于长期超载放牧和过度使用，加上气候干旱，草地沙化日趋严重。
3、土地荒漠化和沙灾。我国荒漠化土地占国土陆地总面积的27.3%，每年遭受的强沙尘暴天气由20世纪50年代的5次增加到了90年代的23次，并造成了一些地区的居民被迫迁移他乡。
4、耕地资源逐年减少。目前我国人均耕地面积仅为世界人均水平的1/3，但每年净减少耕地却达333万公顷，相当于减少25亿公斤粮食。
（三）生物多样性破坏
多年来，由于我国人口增长和经济社会发展，使生物的生存环境不断受到破坏，造成生物物种大量退化、减少，直至处于濒危状态或灭绝。据估计世界上有10-15%的植物处于濒危状态，我国濒危植物物种比例高达15-20%，濒危植物物种达4000-5000种。[1][2][3]
综观生态环境现状，国家虽然投入大量资金进行了治理和保护，但形势依然十分严峻，减缓和防止自然生态系统的退化，重建和恢复受损的生态系统，切实保护和不断改善生态环境，大力开展生态环境法治建设迫在眉睫。
二、我国当前生态环境法治建设存在的问题
近年来，我国生态环境立法数量增长较快，但是环境污染及自然资源破坏却日趋严重。引起环境污染及自然资源破坏的原因固然很多，其中我国生态环境立法自身尚存在诸多缺陷也是重要因素之一，具体表现在以下几方面：
（一）现行生态环境立法中有关法律规定缺乏操作性问题较突出
其一是一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。如排污许可证制度、总量控制制度等内容弹性较大，实际落实较难。其二是立法中缺乏程序性规范，迄今为止尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中很难操作。如《环保法》第6条只规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但却未规定应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限及不作为法律责任等，使该项规定难以起到立法预期的效果。
（二）缺乏科学完备的生态环境法律体系
实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面。例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划，这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，因而必然与环保部门发生权力冲突，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实，无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。
（三）缺乏一系列科学的法律保障机制
主要体现在：缺乏有效的生态环境建设规划制度、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设技术保障制度、缺乏有效的生态环境建设资金保障制度。当前生态环境法律法规的规定，反映出立法比较零散、不全面、适用性不强等问题，尚无法满足当前生态环境建设的实际需要。

三、我国生态环境法治建设的对策和建议
针对我国生态环境形势严峻和当前生态环境法律建设问题较多的实际情况，结合本人的实际工作，提出以下几点粗浅的对策和建议。
（一）进一步加强法律制度建设
1、确立可持续发展作为我国生态环境立法的目的和指导思想
在当前势严峻的环境形下，确立可持续发展的立法目的和指导思想，无论对执法还是对人民群众守法及环境意识的提高都是十分必要。必须坚持从生态环境面临的实际问题出发，以科学发展观为统领，遵循自然规律、经济规律和生态经济学原理，运用系统工程的方法，把生态环境建设与经济发展有机结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。[4]
2、制定完善一系列生态环境建设的基本法律制度
生态环境建设的基本法律制度构成生态环境法治建设的基本内容，在生态环境立法中具有重要意义，必须制定完善以下基本制度：一是生态环境建设区划制度，目的在于为不同区域产业结构的合理布局、社会经济的有序发展提供科学基础。如《全国生态环境建设规划》中将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区。[5]二是生态环境建设规划制度，目的在于指导生态环境建设，促进生态系统良性循环，保障人与自然环境协调发展。三是完善生态环境建设目标责任制度，目的在于科学合理地把权力和责任、权利和义务有机地结合在一起。四是生态环境监测制度，目的在于科学组织开展环境监测，全面了解环境状况，提出防范与治理措施。五是自然保护区制度，目的在于对环境和自然资源进行特殊保护和管理。六是大力推行生态示范区制度，目的在于探索创立生态、经济、社会协调统一的发展模式。[6][7][8]七是生态环境建设项目管理制度，目的在于确保生态环境建设项目的顺利实施，提高项目投资效益。[9]八是生态环境破坏事故防范与预警制度，目的在于落实防范与预警措施，减少损失与灾害。
3、整合现行环境资源立法
长期以来，我国的生态环境立法不同程度地存在诸如体系不完善、法律规定操作性不强等问题，严重影响了法律的严肃性和实施的效果，造成了执法实践中的种种困境。对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”，因此须对现行生态环境立法加以重新整合。[10]一要注重环境法与自然资源法的融合，保持生态环境法律制度本身的和谐一致。二要注重生态环境立法的现实性，提高操作性。三要消除现行生态环境立法中存在的互相矛盾的现象，提高法律规定的统一性。
（二）强化法律实施
提高公众守法意识制定一系列生态环境法律制度仅是生态环境法治的前提，实现了“有法可依”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”[11]，对我国生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成，严格生态环境执法，不断提高公众环境守法意识是我国生态环境法治建设的核心要素。
1、严格生态环境执法
严格生态环境执法是“普遍守法”的关键。针对当前我国生态环境执法方面存在着普遍不力的实际情况，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵和将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识。执法队伍要不断提高自身素质，增强法制观念，做到勇于执法、敢于执法、严格执法、规范执法。同时进一步完善各级权力机关、行政机关及广大人民群众对生态环境执法的监督机制，推进环境执法。
2、不断提高公众环境守法意识
我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无的“软法”，正如学者梁治平先生在论述我国法律实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差别的，而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”足见对公众环境守法意识培养的高度重要性。要积极采取各种举措，不断加强宣传教育，大力扩展公众环境权，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。唯如此，我国生态环境的法治才能最终得以实现。
生态环境法治建设任重而道远！

[1]巴音朝鲁.生态省建设知识读本.浙江人民出版社.2004.37-41
[2]杨京平.生态安全的系统分析[M].北京:化学工业出版社.2002.199-200
[3]曲格平.环境保护知识读本[M].北京:红旗出版社.1999.104-109
[4]国务院.全国生态环境建设规划.1999.
[5]国家环保总局.全国生态环境保护纲要.2000.
[6]国家环境保护局.关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知（环然[1995]444号）
[7]国家环境保护局办公厅.关于印发生态示范区建设规划编制导则（试行）的通知（环办然[1996]046号）
[8]国家环境保护总局办公厅.关于开展印发《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》的通知（环然[1999]20号）
[9]冯文森.加强生态环境建设项目管理提高投资效益[J].中国水土保面持，2001(4)
[10]（美）博登海默《法理学—法哲学及其它方法》.华夏出版社1987年.第235页
[11]梁治平等.《新波斯人信札》.贵州人民出版社1988年.第101页