规划权的认识与管理

石坚黄鑫雄

很多人说规划有权。到底有多少权？好象没有人算过。为了全面了解规划权，我们不仿算算规划权的“明细帐”。
规划权可以按不同的“课目”分别记帐。就权力来讲，不外乎两种：许可权和时间权。对应在规划权上即规划许可与不许可和许可时间长与短。一般讲，许可权大，你看，允许在一块谁都想要的地块上建一座工厂，这个权力该有多大？同理，让本可以在房价瀑涨的时候领到建设工程规划许可证，偏让他拖到瀑跌的时候，开发商将损失多少白花花的银子？这样的时间权也不小。
以规划内容而言，规划权可分为：规划制定权、规划许可权、规划监督权等三类。
一是规划制定权。
按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的规划有城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。规划制定就是权力的行使。
1. 城镇体系规划：规划者是省以上政府，为了确定省域和市域城镇体系结构、范围、发展等，权力最高，但老百姓关注度最低。
2. 城市总体规划：规划者是城市政府，让区域、经济、利益重组，事关城市发展，权力很大。下级政府注意辖区利益，企业家关心投资方向，老百姓有一定的关注度。
3. 镇总体规划：规划者是镇政府，主要确定镇域范围、经济定位、发展方向，权力可见。村委关心，村民关注。
4. 乡规划和村庄规划：规划者是乡政府和村委，重点确定区域环境和居住，权力不小。村民最关心。
5. 控制性详细规划：规划者是规划主管部门或镇政府，是对城市或镇总体规划的具体化规定，是区域利益的具体设定和调整，也是诸如确定某地块房屋拆迁还是保留、建住宅楼还是住商楼等等看得见摸得着的规划，更是建设工程规划许可的法定依据。权力不错，也很现实。部门和单位关注，开发商等建设单位重视，老百姓关心。
6. 修建性详细规划：规划者是规划主管部门和镇政府或建设单位，对于重要区域或地块进一步细分功能、设置重要规划条件等。权力和各方关注度与前者接近。
7. 规划修改：省城镇体系规划、城市或镇总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等都允许依法修改，修改者是原规划者，规划修改多数是利益需要、发展需要、情况变化等。权力实在，各方利益相关人都重视。
一般而言，规划制定权是不针对特定行政相对人，是具有普遍约束力的抽象行政行为，行政相对人不能与其形成直接的行政救济关系，即开发商或老百姓要想追究其法律责任，也无法通过行政复议或诉讼方式实现。
二是规划许可权。
按规划法定程序主要有选址意见书、出让地块规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。规划行政许可是规划权的具体化体现。
1．选址意见书：申请人为建设单位，许可人为规划主管部门。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向规划主管部门申请核发选址意见书。规划选址就是依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，这位置的选择是否合适、面积是否恰当等等本来就是一些没有固定标准、且具有一定“艺术性”的工作，即行政许可人的自由裁量比较大。且项目若不能获得规划选址意见书，就不能进行项目报批，可见此规划权有多大。由于此权的权术操控空间大，所以此类建设单位非常重视。
2．出让地块规划条件：规划人为规划主管部门，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为土地出让合同的重要组成部分。由于不针对某一个开发商，故规划权力一般，但开发商很关注。
3．建设工程规划许可证：申请人为建设单位，许可人为规划主管部门。根据建设单位提交的选址意见书或土地出让合同、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，规划主管部门核发建设工程规划许可证，其中需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
作为行政许可条件之一的建设工程设计方案或修建性详细规划认可与否，是重要的规划权力。由于此类文件是针对特定的项目而言，且设计方案或详细规划的好坏又没有严格的评判标准，因此规划自由裁量权非常大，而要求修改或调整设计方案又不受行政许可法定日期等限制，于是此规划权就更加显然。
同时，临时建设批准也是一项很重要的规划许可权。由于不少地方的规划行政处罚权与规划行政许可权的实施机构分立，致使临时建设经常成为“被爱情遗忘的角落”，因无人问津而不按期拆除，让临时建设为建设单位创造大量财富的案例也时常可看。
4．规划许可修改：依据法律规定，以上三项规划许可均可以依法修改，因依法修改规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。规划管理实践表明，此类规划修改往往是要求修改的开发商或建设单位为主要得利者，在规划管理还不够完善的环境下，此类修改更是规划管理者的重要实用性强的权力，也是规划信访的主要来源因素。因此，建设单位和老百姓都会严密关注。
由上可见，规划许可权确实很大，难怪建设单位非常关心，又比较担心。
规划许可权属于具体行政行为，行政相对人可以通过行政救济途径来解决问题，即可以通过行政复议或诉讼由上级行政机关或法院变更、撤消违法规划行政许可决定，对于造成合法利益损失的可以获得国家赔偿。
三是规划监督权。
本文讨论的规划监督权主要指政府及规划主管部门的规划监督权。此监督权可来自上级政府及规划主管部门、本级政府及规划主管部门。
1．上级监督权：主要由上级规划主管部门实施，通过检查对规划制定、审批、实施、修改等规划行政行为进行监督，对于规划主管部门违反规定作出行政许可的，上级规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。由于上级对于此权还未全方位覆盖或全面到位，以及地方保护主义等因素，权力虽大但收效不大。
2．本级监督权：本级监督主要为规划主管部门的对建设项目的规划实施、修改等进行监督，通过规划检查和建设工程竣工验收前规划条件核实等方法对规划实施情况进行监督。然而，不少规划条件修改、竣工验收前规划条件核实等实施过程，因为规划实施情况监督人没有行使好本级监督权或监督不力，要么不查问题，要么查不出问题，或者查出问题后大事化小、小事化了而不依法处理，导致违法建设合法存在，老百姓信访经久不衰。
从以上所列的法定程序相关的规划权以外，我们还不能忽略非法定程序规划权，即在法定程序和法定周期没有设限的情况下，通过预选址、预认可、预研究等类非正式程序环节，展现一些非程序规划权，这种权力最能让开发商围着规划管理者转，使建设单位往规划部门跑，是看不见的无形高手又法力无边。因此不少开发商经常研究攻关的谋略及如何发射“炮弹”。
记下了这么多的“明细帐”后，应该汇总看看统计情况：按权力类型计有许可权和时间权两大类，按规划内容计有规划制定权、规划许可权和规划监督权三大类，按规划程序或行为计有选址意见书权等十七种，若对上述权力排列组合，则可衍生出更多的权种。真是不算不知道，一算真不少。
用了大量篇幅讨论规划权，只是为了认识规划权、发现用权问题，从而研究怎么来管理。
人们常说：权力是把双刃剑，用得不好害自己。为此，规划权需要管理。针对权力管理，应该从以下几个方面考虑。
一是程序管理。
《中华人民共和国城乡规划法》对于规划制定、实施、修改、监督都有明确的法定程序，关键的问题是规划主管部门或规划管理者如何依法行政。
1．宏观管理：对于规划制定，主要抓好宏观管理。严格执行法律规定程序是很重要。如城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。又如省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查等等。
2．微观管理：对于规划许可重在微观管理。从管理细节上讲，应该严格规划许可程序，且重点要严格依法修改规划或规划条件的程序，使利益相关的规划修改，由于需要重复法定程序而不再轻松方便。规划管理实践表明：不少规划或规划条件修改是源于利益驱动，而帮助要求修改者得到利益，也可能牵连侵害别人利益，难怪如今的规划信访层出不穷。
二是组织管理。
应该构建合理的规划管理机构，配置合格的管理人员。
1．组织构建：权力需要管理，管理需要组织，合理构建规划管理的组织机构是权力有效管理的保证。组织构建要让规划权力行使与权力监督之间形成一个相对封闭的管理体系。具体来说，规划编制、许可审批与规划监督应该相对独立，使之构成一定的相互监督关系。
2．人员配置：大家知道，任何权力都是由人来执行，因此人员素质很重要。人员配置机关或部门要配好人。应该让政治素质好、领导能力强、有管理水平的人来担任规划主管部门领导。让人格品质好又不爱玩弄权术、敬业又有业务水准的人员担任权重岗位。由于规划权的滥用，不但会出现在权重的操作层、也会出现在管理层。因此对于重要的权重岗位要建立岗位轮换机制，且不出现岗位权力跟人走的轮岗模式，以达到爱护干部、保证用权安全之目的。
三是制度管理。
规划主管部门还需要制定系列的管理制度、技术规范和标准，从制度上规范行政行为、限制规划权力。
应该配套与法定程序相对应的管理制度和标准主要有以下几种。
1．管理制度：明确职责、范围、权限、义务和责任的部门责任制度，明确职责、范围、权限、义务和责任的岗位责任制度，可操作强的规划决策管理制度，简明的规划管理办事程序与指南，责任到位的规划监督管理制度，完善的信息反馈、信访管理制度，专用于部门、岗位、领导的责任考核和追究制度，制度执行情况专项监督制度等。
2．管理标准：对于一些上位法和标准没有规定或者规定不具体的内容制定本地化的，需要制定本地规划技术管理规定，规划管理需要明确定位、设限、定性定量的技术和管理标准，规划管理质量标准，管理和技术文件标准格式及范本等。
3．建立规划管理信息系统：在地理信息数据基础上，建立规划管理地理信息系统，通过信息系统的办事程序和权限设制，可以有效限制规划管理权，还能为管理流程操作留下各自的操作痕迹，以便于追溯和追究。信息系统可以为抓好规划管理的源头工作提供先进的技术条件。
在制度和标准配套的情况下，要利用他们来限制规划权。具体化和针对性的管理制度和标准，能有效地限制权力，从最大程度上让规划自由裁量权降得更低，使用权安全度提升更高。如通过规划技术管理规定，让某些规划权力进行量化，这就缩小了自由裁量权的范围。如设定岗位权限及量级，可以锁定和限制规划权使用等等。
四是监督管理。
依法专职监督规划是法律规定的行政机关的权力和责任，公众监督则是全社会的权力和义务。
1．专职监督：政府及规划主管部门对规划编制、审批、实施、修改的监督是法定义务，人大对规划实施情况监督是法定责任，规划主管部门对规划实施监督是法定职责。通常上级规划主管部门对下级规划监督更为有效，因为有不少规划违法与本级政府有这样或那样的千丝万缕，故上级监督称之谓无利益关系监督。
规划主管部门的规划监督是专职监督一个重要部分。主要通过对建设工程的规划实施过程的跟踪监督，检查实施过程中的规划条件的符合情况，以达到事中管理之作用。通过建设工程竣工前的规划条件核实，监督规划实施之最终结果，对发现的违法案件及时依法处理，这就是事后管理的作用。然而，这些专职监督都需要按照规定的监督制度，由责任性强、工作细心、专业水平高、不怕得罪人的监督人员来实现。
2．公众监督：公众监督主要为媒体监督和利益相关人的规划监督，这种监督比较实在。其中利益相关人监督应该是最直接、最勇敢，就象“反对党”一样会死盯住要监督的规划不放。同时这种监督也会产生一些副作用，如额外地增添规划信访量，甚至出现纠缠型信访、上访等现象，让规划主管部门和政府消耗不必要的政府资源。
3．制度执行监督：一切制度再好，还在于制度的执行，而制度执行监督则是制度执行效率的保障。因此，规划主管部门应该重视本单位的制度执行情况监督，严格按照执行情况监督制度进行监督检查，并形成书面检查意见和处理意见，以促进制度执行效率的提高，也进一步提高行政机关的行政执行能力。
经过规划权的认识和管理的研讨，在正确认识规划权的基础上，应用全面管理思想和系统管理的原理，我们已经构建了一个比较完善的规划权全面管理体系。然而，要使规划权管理得到理想的效果，需要规划权全面管理体系的全面地、高效地运行才能实现，这就需要规划主管部门认真管理系统，规划管理者踏实履行责任。