高校新校区建设中实施代建制模式预防腐败的研究-教育论文

高校新校区建设中实施代建制模式预防腐败的研究
高永祥
摘要：本文在分析高校新校区建设项目特点及项目管理模式现状的基础上，论证了代建制是契合我国高校新校区建设项目的一种管理模式，能有效实现“投资、建设、管理、使用”职能的分离，有效遏制项目实施过程中的腐败现象。最后探讨了代建制项目管理模式的实施和运行机制。
关键词：高校；新校区建设；项目；代建制模式
高校是实施高等教育的主要机构，肩负着人才培养、科学研究和直接为社会事业发展服务的职能。自1999年扩招以来，我国高校办学规模不断扩大，经过连续扩招，各个高校的在校学生已达到相当规模，各高校原有的教育资源远远不能满足教学需要和教育部规定的标准。因此，各高校为了谋求自身发展，掀起了一股建设新校区的高潮。但是，由于诸多因素的制约，高校在新校区建设过程中都或多或少存在着难以规避的瓶颈，基建腐败案件的出现，给国家和人民带来了巨大的损失。
新校区建设不仅关系到高校自身的发展，也关系到高等教育目标的落实，关系到和谐社会的创建，是一项复杂的系统工程。因此，在当前高校新校区建设热潮中，如何解决高校新校区建设过程中暴露出的问题，是值得我们长期不断探索的主题。多年来国家实施了多项改革措施，如：拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、施工监理、稽查制度等，但这些多属于行政性措施。笔者认为，应该在高校新校区建设项目中推行代建制，真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的项目管理模式，通过专业化管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
一、高校新校区建设项目管理模式的现状
高校新校区建设项目管理模式，就目前的现状看，大多由学校的行政职能部门――基建处来进行管理，或组建新校区建设指挥部负责组织实施。总之，为了更好地协调组织和推进高校的新校区建设工作，基本上每个高校都相应成立了新校区建设领导组织机构，由学校直接管理各项工程建设工作。根据笔者对多家高校的调查情况分析，新校区建设项目管理组织中人员的配备大致是：一名到两名副校长（或副院长）担任总指挥，校（院）办、基建、总务后勤、财务、审计、纪委等部门负责人担任下设职能部门负责人。他们都在校（院）党委和行政的统一领导下开展工作。
大多高校新校区建设项目的实施都是学校直接负责制，授权社会专业机构的少，实质性聘请校内和社会高级专业顾问的也少。学校直接管理模式的缺陷已日渐明显，主要体现在：（1）易受到学校行政干预而不利于工程建设的科学决策；（2）管理人员技术水平与管理水平受到相应的限制，运作效率较差，不利于积极性的提高；（3）责任主体不明，责、权、利划分不清楚，缺乏有效的监督；（4）建设标准随意提高，造成资源浪费，投资无法控制；（5）与全过程工程项目管理的要求不相适应，不利于把工程建设中某些阶段性（如前期论证、后期评估）工作做细、做充分。
二、高校新校区建设项目代建制管理模式的引入
高校新校区建设项目管理是一项复杂的系统工程，其目的是通过科学化的管理，做到既高质量、低成本、最大限度地满足教学、科研和师生生活的需要，又要尽量使建筑单体成为学校的标志、景点，反映出高校的风格。而且从某种意义上来讲，新校区建设工作已远非工程建设本身，它是一种标志，一种形象工程，各级政府和学校都十分重视。总的来说，搞好新校区建设不是一件容易的事，需要基建管理人员既要有建筑方面的专业知识，又要具备投资管理方面的能力。但是就现在全国高校的实际情况来看，很多达不到这种要求。
因此，当前国内的业主管理模式更迫切需要社会化、专业化管理机构的介入，必要的专业顾问团监督也必不可少。代建制则顺应了高校新校区建设项目管理的这种要求，引入国际流行的“代建制”，成为高校新校区建设项目管理的必由之路。而且各大高校如火如荼进行着的新校区建设，也给代建制的引入提供了丰富的土壤，同时，代建制具有不可低估的优越性，也给代建制的推广提供了前提条件。
（一）代建制的定义
国发［2004］20号文《国务院关于投资体制改革的决定》中指出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建制的指导思想是按照“投资、建设、管理、使用”分离和专业化管理原则，实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资项目管理模式和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。
（二）在高校新校区建设项目中引入代建制的优越性
（1）能够充分发挥市场竞争的作用（如招标），通过招投标确定代建单位来有效地对质量、安全、进度、投资进行综合控制，从机制上确保防止“三超”行为的发生；
（2）引入代建制可以使高校职能转到宏观（决策）调控，让代建单位组织管理工程实施过程中的具体事务，可以充分发挥代建单位的专业化优势；
（3）引入代建制后，能有效实现“投资、建设、管理、使用”职能的分离，投资方、代建方、使用方之间互相监督制约，能有效遏制项目实施过程中的腐败现象；
（4）代建制的成功试点有利于提高整个建筑市场的总体水平，有利于节约资源，符合我国建设“节约性”社会的要求。同时，通过市场机制可以更好地完善代建制管理模式。
三、高校新校区建设项目代建制模式的实施方式
代建制在高校新校区建设项目管理过程中主要有两种实施方式，一种是全过程代建，一种是阶段式代建，采用何种实施方式可根据具体情况协商确定。
（一）全过程代建模式
由代建单位全面负责工程建设全过程（从前期策划、招标采购到实施过程、保修阶段）的管理工作，过程代建模式能充分发挥代建单位的专业管理优势，并对投资方、代建单位、高校的管理行为都有有效的约束机制。全过程代建模式下，代建单位承担整个新校区建设项目的系统化集成管理责任。具体运作方式又可分：
1、代建单位不承担工程的招标代理和监理工作；
2、代建单位承担工程招标代理工作，但不承担监理工作；
3、代建单位不承担工程招标代理工作，但承担监理工作；
4、代建单位承担工程招标代理工作，也承担监理工作；
上述四种运作方式下，代建单位均承担整个项目整体的全过程的管理责任，其中第四种是四种方式中代建单位责任最为明确的一种方式。
（二）阶段式代建模式
将新校区建设项目的代建工作分为两个阶段，第一阶段为项目前期代理，第二阶段为工程施工代建。第一阶段通过招标选择项目前期代理人，在高校编制完成项目建议书的基础上，协助高校编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立项工作。取得规划许可证和土地使用证，协助高校完成土地征用、拆迁等前期工作。通过招标落实设计单位和监理单位。第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，工期、质量和投资的风险，节奖超罚。授权代建人**项目开工申请等手续，取得施工许可证，由工程代建人通过招标选择施工单位，组织管理协调工程的施工建设，或者直接参加工程施工，履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。
四、高校新校区建设项目代建制管理模式的运行机制
尽管代建制有其特定的优势，可以在一定程度上有效地规避新校区建设项目管理中存在的问题与不足，但是任何一种管理模式都不是万能的，不可能把所有的问题都迎刃而解，所以在实施代建制过程中，我们要健全各项运行机制，以确保高校新校区建设工作的有效、有力展开。具体来说，代建制的运行机制包括三个方面，三方机制、监督机制和激励机制。
（1）三方机制
高校新校区建设项目实行代建制后，高校无需再抽调人员成立基建班子，因此减轻了工作压力，同时建立了投资方（政府或高校）、代建方及使用方（即高校）三者之间的相互约束的三方机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这样既可以确保新校区建设工程质量，也是党风廉政建设的重要措施和手段。
（2）监督机制
对于高校新校区建设项目，尽管代建单位与委托单位和使用单位签订代建合同，三方的法律主体关系明确，但如果对代建单位采购施工承包单位和监理服务单位的过程不加强监管，工程腐败依然不可避免，因此想要保证新校区建设廉洁、高效地开展各项工作，就必须加强内外双重监督：首先要加强外部监管，加强财政审计部门审计，防止组织舞弊；其次要加强内部监管，防止个人舞弊。高校的新校区建设要建立严格的内部控制制度、内部管理制度和权利制衡机制，同时还要加强新校区建设管理人员法制教育和道德规范教育，对其进行有效的监督。
（3）激励机制
激励机制不仅包括外在的物质激励，还包括经验的累积、核心竞争力的增强、企业在资本市场上声誉的提高等都精神方面的激励。从高校新校区建设实际来说，对代建单位的激励应该大于或者等于其舞弊、寻租和共谋的所得，其净所得为非法所得与经济成本和信用成本之差，信用成本是无形的，经济成本是有形的。因此在选择代建单位时，应将信用记录作为重要考察指标，增大其获得不法所得的信用成本，同时在编制预算时应尽可能的准确，减少其非法所得，但同时又要保持一定的节余，并在编制合同时，详细说明节余的奖励措施，增大代建单位的合法收益，使其大于其净非法所得，来适度激励代建单位。
六、结束语
随着我国市场经济的快速发展，国家在高等教育方面的投资力度也在逐步加大。由于高校扩招和政府力量的双重推动，我国高校的新校区建设更是发展迅速。但是新校区建设项目复杂多样，牵涉到单位比较多，是很复杂的系统工程，因此在这一领域推进改革、加强管理、提高投资效益和工程建设水平已迫在眉睫。代建制则是契合我国高校新校区建设项目管理的一种管理模式，当然，在高校新校区建设项目管理中实施代建制是任重道远的，高校新校区建设项目如何更好地实施代建制，还需要政府部门的引导、培育、协调、探讨解决不成熟的试点，还需要我们进行更加深入的研究。
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