遏制腐败与制度创新

遏制腐败与制度创新
田炜
“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”世界在变化，我国改革开放和现代化建设在前进，人民群众的伟大实践在发展，迫切要求我们党以马克思主义的理论勇气，总结实践的新经验，借鉴当代人类文明的有益成果，在理论上不断扩展新视野，作出新概括。进行社会主义现代化建设事业需要创新，反对腐败同样需要创新，需要建立一系列新的管理体制和监督机制。
（一）
跨入新世纪，进入新阶段，我国的反腐败斗争形势表现出两个明显的特点：一方面，党和政府惩治腐败的力度不断加大并取得了阶段性成果，一大批高官被惩办，表明了党和政府坚决惩治腐败的决心。另一方面，以权钱交易为特征的腐败现象仍然在滋生蔓延，并且表现出有组织犯罪和犯罪人员职务向高层次发展，违纪金额越来越大的腐败现象，成为全党全社会普遍关注的热点。反腐败斗争的形势依然严峻。
建国之初，毛泽东同志把建立新中国比做“进京赶考”，指出“我们决不当李自成”，发起“三反”、“五反”运动，处决刘青山、张自善。改革开放之初，邓小平同志敏锐地预见到了腐败现象可能增多的情况，反复强调要加强党风廉政建设，打击经济犯罪活动。指出“通过深化改革逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。江泽民同志在党的十六大报告中指出：“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。在这一思想指导下，我国的反腐败斗争由治标为主转向标本兼治，在继续加大力度惩治腐败的同时，提出了构筑思想道德和法规制度两道防线的工作思路，相继推出了一系列从源头上治理腐败的措施。上述措施虽然仍未从整体上彻底遏制腐败现象滋生蔓延的势头，但其重大意义在于找到了一条不靠群众运动，而靠改革和制度建设反对腐败并最终取得胜利的道路。
（二）
我国还处在实践社会主义的全新阶段，没有创新就无法实践社会主义。创新是发展的动力，没有创新，就不能适应反腐败新形势新任务的需要。一方面，我国腐败现象发生的特点，决定了反对腐败必须走制度创新的道路。另一方面，经过20多年的改革开放，我国已经建立了社会主义市场经济体制的基本框架和法律体系，为从整体上推进反腐败打下了制度基础。另外，在社会主义市场经济体制完善过程中，必须坚持以解放和发展生产力为标准，大胆地吸收资本主义发展市场经济的一切文明成果，建设中国特色的社会主义。
权力具有倾向于腐败的特性。要防止权力腐败，就必须强化对权力的监督。从这个意义上说，政治体制改革的每一深入，民主法制建设的每一加强，都有利于预防和治理腐败。在新时期，反腐败斗争与党的建设，民主政治建设和现代化建设结合得更加紧密，融为一体。必须把反对腐败贯穿于党的建设、国家政权建设之中，贯穿于改革、发展、稳定的各项事业之中，不断推进反腐败制度创新。
（三）
第一、以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，切实加强党的制度建设。“治国必先治党，治党务必从严”。胡锦涛总书记要求全党认清形势、把握大局，进一步认清做好党风廉政建设和反腐败工作的极端重要性。
要发展党内民主。发展党内民主，是加强民主政治建设，建设社会主义法治国家的基础和前提。新时期党的民主建设重点，在于与国家民主政治建设的步伐相适应，大力发展党内民主，把发展党内民主纳入法治轨道，切实加强党员对党的领导干部的监督，并通过发展党内民主推动国家民主法制建设。
要实行党内法治。近年来，我们党陆续制定了一批党内法规，党内有法可依的局面已基本形成。当前党内法治的重点，在于切实按照《党章》、《准则》和党内法规的要求，严肃执纪，坚决纠正有法不依，执纪不严的现象，实现党员在纪律面前人人平等，使“腐败分子在党内没有藏身之地”。
要加强党内监督。重点是扩大党的各级纪律检查委员会的监督权力，积极探索改进党内监督机制的办法和途径。各级纪委由以地方党委领导为主，改为以上级纪委垂直领导为主，使各级纪委在实施党内监督时具有一定的独立性和权威性；探索新形势下贯彻民主集中制的办法和途径，强化领导干部之间特别是班子成员之间的相互监督；探索提高党的活动特别是各级党组织进行重大问题决策的透明度，接受党员和各民主党派、社会公众的监督。
第二、推动反腐败向民主法制方向发展。加快廉政法律法规的建设步伐。要制定《廉政法》、《监督法》、《新闻法》，把对公职人员的廉政要求上升为法律法规，把人大监督、司法监督、行政监督、党派监督、群众监督、舆论监督纳入法制轨道；要建立财产申报制度，杜绝官员的不正当收入。许多国家的实践证明，财产申报作为一种“阳光法案”，能够有效地防止官员贪污腐败。从目前查处的大案要案看，很多腐败分子的巨额财产不能说明其来源，而司法机关往往无法找到足够的证据证明其贪污受贿。我国已经实行储蓄实名制，为建立财产申报制度创造了条件，要建立《反贪污贿赂法》，加大力度打击贪污贿赂犯罪。
建立民主科学的决策制度，防止滥用权力。我国长期处于人治环境，缺乏民主法制传统，表现在决策上，就是对领导机关领导干部的决策权力决策行为缺乏有效的监督制约，个人说了算的现象大量存在，这也是导致权钱交易等腐败行为的一个重要原因。决策腐败，即由于领导者严重官僚主义失职、盲目决策甚至滥用权力，为了谋取个人和亲属子女利益违规决策而使国家集体蒙受重大经济损失的行为，实际上是危害极大的腐败行为。因此，建立民主科学的决策制度，加强对决策权力的监督，是新时期加强民主政治建设的重要内容，也是深入反腐败的现实需要。建立民主科学决策机制，要坚持谋断分工原则，凡是与人民群众关系密切的重大问题，不仅要进行科学论证，而且要通过报刊传媒组织公众讨论、召开听证会等形式，使社会公众广泛参与和监督决策
全面推行政务公开，强化民主监督。实行政务公开是社会主义民主政治建设的前提和基础。政务公开也是防止腐败的重要措施。实行政务公开，使各级政府机关行政权力的运作置于全社会的监督之下，可以防止暗箱操作，滥用权力的行为，促进依法行政，依法办事，遏制政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化倾向。实行政务公开，最重要的是切实保证公民对政府运作的知情权和监督权。
第三、建立廉洁高效的政府管理体制，截断权力商品化的源头。在市场经济条件下，政府的主要职能一是管理公共事务，即管理那些民间和社会不能做也做不好的事情；二是依靠法律和政策对国民经济进行宏观调控，维护公平竞争的市场秩序。过去，各级政府机关几乎参与了所有的经济和社会事务，特别是参与具体的经济运作。实践证明是不科学的，它使政府部门难以摆脱部门利益的影响，难以保持客观公正，是造成权力商品化、权钱交易等腐败现象不断滋生的源头所在。因此，要以适应市场经济发展要求，建设廉洁高效的政府管理体制为目标，全面推行政企、政资、政事分开，切断权力成为商品的源头。政府部门要通过实行政企分开，下决心退出竞争性民间事务，也不直接参与国有资产的经营运作，使国有企业在真正商业的基础上参与市场竞争。要实行政事分开。目前我国各类鉴证**机构背后都有行政部门支撑，行业垄断的现象大量存在，影响公正执业，扰乱了市场经济秩序。政府部门应与**机构脱钩，并通过立法规范**机构的行为，指导行业协会进行自律。要按照市场经济的要求改革政府审批制度，还政于民。凡是能够用市场机制解决的问题，就不要进行政府审批。要通过立法立规建立市场配置公共资源的制度，通过公开招标等形式，发挥市场配置资源的基础性作用，确保政府公共资源如土地资源、公共事业投资、国有产权交易等行为公开、公正、公平，提高公共资源的配置效率，减少腐败现象发生的条件和机会。
第四、推进财政税收体制改革，切断腐败现象发生的财源。全面实施收费改革，完善税收调节机制。建立以纳税人自行申报为基础的，统一登记、集中征收、属地管理、重点稽查的新型征管模式，并充分运用电子信息技术建立税控防伪系统，强化对税收特别是对增值税专用发票的监管，防止利用虚开、伪造、倒卖增值税专用发票进行偷税、骗取出口退税、走私犯罪以及税务系统内部的职务犯罪行为。
推行国库集中支付制度。现行的财政资金分散支付制度，使财政资金过早流出国库，脱离财政监管，造成资金使用效率不高，滋生种种腐败现象。应推行财政资金集中支付制度，即财政资金统一在国库单一财户中管理，预算单位经批准采购的商品和劳务，由财政部门直接向商品和劳务供应商支付。实行会计委派制度，实施对财政支出的全程监督。
全面推行政府公开采购制度。政府采购制度是市场经济的产物，是将市场机制和财政支出管理有机结合起来的一种制度。实行政府公开采购，有利于节省财政开支，防止采购交易中的各种腐败现象。
第五、引入市场机制，改革后勤保障制度。改革公款消费发票报销制度。公款消费发票报销制度，特别是接待费报销制度，漏洞很大，是导致公款吃喝玩乐等消极腐败屡禁不止的重要原因。改革的主要方向，一是将公务接待等开支纳入政府采购，由财政部门集中支付；二是将公务人员交通、通讯等必要开支纳入工资收入；三是实行公务人员出差旅费、补助费定额包干，据实发放。
改革公车制度，逐步推行职务消费货币化。我国现行的公车管理制度是计划经济体制下实行供给制的产物，其弊端有三：一是公私不分，公车私用成为社会反映强烈的热点；二是助长了在用车配车上相互攀比的现象，造成财政资金的大量浪费；三是公车在某种程度上成为领导干部个人的专车，即使闲着，其他人也无法使用，是对公共资源的浪费。应按照市场经济的要求，按照公私分开的原则进行改革。
改革工资制度，逐步实行“以俸养廉”。现行国家公务人员工资制度是平均主义的产物，其弊端主要在于，一方面，公务人员的工资报酬未与本人所担负的工作、承担的责任、对社会的贡献挂钩，平均主义的低工资制度也使公务员的工资收入与社会分配形成较大的反差。另一方面，一些福利报酬未纳入工资，造成单位与单位之间，个人与个人之间实际分配差距过大，不利于廉政建设。改革的主要方向是：由等级制改为功绩制，拉大工资分配差距，公务人员的工资待遇与其所承担的任务对社会的贡献挂钩。根据国家财力，逐步实施“以俸养廉”，即提高国家公务员的工资待遇，使公务人员的工资收入达到或超过社会收入中上水平。建立公务人员廉政基金制度，使公务人员在退休后有较高的生活保障。公务人员违法违纪的，将取消其保障。