影响我国紧凑城市实施的背景因素分析及规划对策

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2011-05-07 11:15:08 更新时间：2023-07-04 15:36:58

吕峰洪亮平

提要我国在高速城市化进程的同时面临着资源环境可持续发展的严峻挑战，因此西方的紧凑城市理论作为城市可持续发展的重要理论受到国内的广泛关注。文章基于城市发展背景环境的不同，从经济、制度、文化等多个角度分析了影响我国紧凑城市实施的若干背景因素，并将空间范围进行划分，在不同的空间层次上就紧凑城市的实施提出了各自的规划对策。
关键词紧凑城市背景因素规划对策

改革开放以来，中国的城市进入了空前的高速增长期，城市用地规模急剧扩展。在城市发展过程中，出现了用地模式粗放、浪费严重、耕地占用过度等诸多问题，对城市可持续发展构成了极大危害。2000-2006年，全国城镇建成区面积年均增长10.89℅，而城镇人口年均增长6.09℅，人均建设用地达到113㎡[1],城市蔓延趋势明显（表1），这促使我们不得不反思城市空间发展的模式和增长方式。紧凑城市理论作为西方发达国家城市可持续发展的重要理论，受到国内学术界和政界人士的广泛关注。

表1 2001-2005年国内主要城市建成区面积以及城市人口的增长率(%)
名称上海北京广州深圳重庆南京杭州
建成区面积 0.11 0.11 0.09 0.11 0.16 0.25 0.08
城市人口 0.03 0.03 0.04 0.03 0.05 0.10 0.06
数据来源：中国城市统计年鉴（2002-2006年）
1 紧凑城市理论简介
1.1. 理论产生的背景与起源
自二十世纪中期以来，全球面临人口增长、能源危机、、粮食保障、生态保护、全球变暖等一系列重大问题的挑战，可持续发展的理论应运而生并很快成为人类共同的行动纲领。在这种背景下，人们开始在城市建设领域探索一种利于可持续发展的城市形态和城市增长模式。
紧凑城市的原型起源于历史上高密度的欧洲名城，如锡耶纳、佛罗伦萨、威尼斯等；对“紧凑城市”的关注可以追溯至欧共体(CEC)1990年在布鲁塞尔发布的《欧洲城市环境绿皮书》，它提出解决城市资源环境间题的战略决策是发展高密度、结构紧密的城市，从而减少人们利用小汽车的路程，以达到保护环境、提高生活质量的目的(詹克斯等，2004)。绿皮书提出的紧凑概念标志着现代紧凑城市理论的产生，同时也成为有关紧凑城市讨论的基础性文件(Clark,2005)。

1.3 理论要点
总结西方关于紧凑城市理论内涵的描述，主要包括以下要点：内涵式发展促进城市中心区的兴旺；限制农村地区的大量开发，保护农田等开放空间；城乡边界和景观特征明显；较高的城市密度；用地功能适度混合；较高生活质量，城市多样性，社会公正；公共交通优先,公交节点集中开发，减少对私车的依赖。
紧凑城市既指城市的一种高密度状态，又指城市形态、功能的有效、合理性，突出地表现为高密度开发及土地空间综合利用两个方面(詹克斯等，2004)
因此，紧凑城市不仅涉及城市具体形态，还可以将其理解为一种空间发展战略和一种城市增长的理念。

2 影响我国紧凑城市实施的背景因素分析

2.1 紧凑型城市是我国现实条件的必然选择
1990年以来，我国城市用地的粗放扩张是导致土地浪费的重要因素。我国虽然幅员辽阔，但是不适宜城市建设的山地、丘陵和高原占国土面积的66％（图1），人均耕地仅为世界水平的40％ [2]。根据预测，2020年前我国城市化水平将以每年O．8％一1％的速度增长，即每年新增城市人口1000万人以上，这对全国土地利用总体规划确定的18亿亩耕地红线的目标将构成严峻挑战。因此，发展紧凑型城市已经成为现实背景下我国城市发展之路的必然选择。

（图1 全球地貌概况）

2．2 我国与西方国家提出紧凑城市要解决的主要问题有差异
欧洲国家研究紧凑城市以控制蔓延为目的，出发点是为了解决后工业社会面临的如内城衰退、社会隔离等社会问题和温室效应等生态环境问题，并非为了保护耕地或保证农业生产，可见保护自然生态环境实现城市在社会经济等各方面的协调发展才是欧洲国家研究紧凑城市的根本动力[3]；相比欧洲国家而言，我国引入紧凑城市的目的除了生态保育和节能减耗外，还包括减少城市建设对耕地的占用，是针对“摊大饼”式城市蔓延而采取的对策，而复兴内城则不是我国现阶段发展紧凑城市的目的。

2．3 影响我国紧凑城市实施的特殊因素
紧凑城市理论起源于欧洲，其研究多着眼于西方的城市背景。而我国在政治、经济、文化以及国情方面都与之有诸多不同。因此，分析在我国实施紧凑型城市的特殊背景因素有重要意义。

2.3.1 经济发展阶段
我国正处在经济发展的初级阶段，第二产业在城市中占据主导地位。制造业的发展需要大量利用强度较低的工业用地，并且要求大面积的交通、物流、市政设施等用地与之相配套，产业发展及其带来的人口迁入对空间的需求是城市的用地扩张的“刚性”需求。西方发达国家已进入三产主导的经济发展阶段，第三产业的空间集聚特性和较高的用地强度使得土地利用集约度可以得到很大的提升，也更利于城市紧凑发展。

2.3.2 全球劳动分工中的角色
经济全球化加速了全球劳动生产的分工。由于劳动力成本的比较优势，发达国家的生产制造功能逐步转移到土地和劳动力相对廉价的发展中国家。我国各城市政府作为利益主体积极地通过行政力量, 改善投资环境或者降低投资门槛来吸引外资的进入,在投资者拥有更多话语权的情况下，地方政府以大量提供郊区廉价的土地作为吸引投资者的手段。地方政府招商引资的竞争是驱动城市外围大量圈地和用地蔓延的重要原因。

2.3.3 土地制度
相对西方土地私有国家而言，我国政府对于土地具有更强的调控权，能够减少由于土地所有权分属不同个体而带来的开发阻力，这在客观上有利于旧城改造的实施，通过旧城空间秩序的重组进行空间“挖潜”，理论上政府也有能力采取更为严格的土地管制措施来抑制蔓延；另一方面，转型期我国特殊的城乡二元土地市场形成了农用地与城市建设用地极大的利益差，征地制度与供地制度之间巨大的利润空间导致地方政府热衷于以地生财，促使作为控租人的地方政府和官员不断加速两类土地之间的转化[4]。土地制度的缺陷对城市用地粗放扩张起到推波助澜的作用。

2.3.4 税收制度
西方国家地方政府财政主要来源于物业税，与一次性土地收益不同，这是一种可以持续获得的税收。政府提供公共服务质量的好坏直接关系到物业的价值，也就直接关系到政府收益。
我国地方政府财政主要来源于工商业税收和一级土地市场中的土地出让，而
物税、土地、房产增值税微乎其微，这就会造成以下几种情况：其一，政府缺少进行存量开发的动力，对当前投资回报的追求使得政府更愿意进行低成本的增量开发；其二，由于政府公共服务的支出是持续性的，而土地出让收益是一次性的，因此，为了缓解这种收入与支出的时序差造成的财政不持续性，地方政府就会寻求工商业的税收来作为政府财政的有效支撑，因此，政府就会有强烈的以低地价
来发展工业的动机；第三，房产开的土地收益是一次性归当届政府所有，但其公共服务的成本是由接下来的多届政府来承担，所以任期政府都大量卖地以最大程度地获得这种成本与收益差。因此，税收制度差异是我国发展紧凑型城市面临的特殊制度背景因素之一。

2.3.5 政绩考核制度
总量经济主导的政绩考核制度和重速度不求综合效益（尤其是环境效益）的错误发展观，导致粗放的经济增长方式和土地利用方式。政绩考核体系中重收益而轻成本的倾向使城市松散低密度的扩张，致使具有提升潜力的用地得不到很好利用，并为以后的改造留下了较高的空间成本。

2.3.6 房地产开发模式
在城郊开发过程中，开发商往往被要求承担一定的公共和市政设施支出，因此，单位开发成本最小化，追求规模经济便成为获取开发收益的重要手段，城郊大地块房地产项目的频频出现。大地块房地产项目不利于服务设施便民化布局、城市公交站点可达性、非机动交通发展以及城市支路网的完善，与紧凑发展模式背道而驰。

2.3.7 城中村问题
与西方国家不同，城乡二元结构导致我国出现了大量的城中村。城中村的存在虽有其社会经济功效，但同时也导致土地资源的严重浪费并破坏城市空间结构的优化[4]。城中村在城市中散点布局对土地利用形态造成破坏，与紧凑城市整合的城市空间结构和明显的城乡边界存在较大的冲突。

2.3.8 小汽车增长
我国已确定汽车产业作为国民经济发展的重要支柱产业。可以预见，与西方国家有限的小汽车增长空间相比，我国小汽车数量的激增可能会给城市紧凑发展带来以下挑战：（1）通勤时间的缩短使得城市有向郊区大面积扩张的可能；（2）加剧城市中心的拥挤和交通压力，使得城郊的吸引力越来越大；（3）促使交通设施的供给，政府大量交通设施的提供将会助长城市的离心发展。

2.3.9 金融危机的影响
1997年的亚洲金融危机之后中央政府实施积极的财政政策扩大基础设施建
设规模是城市圈地的内在因素之一[5]。2008年全球金融危机，我国再次进行大规模基建投资，这难免成为城市规模新一轮扩张的助推器。因此，控制城市空间有序集约增长，是当前实施紧凑型城市面临的主要挑战。

3 我国实施紧凑城市的规划对策
不同区位、规模的城市以及同一城市的不同区位均呈现出不同的发展特征，本文将研究对象划分为城市地区、大城市①中心地区，大城市郊区和中小城市，从而提出实施紧凑城市的不同的对策。

3.1 城市地区
在城市地区实现城市紧凑发展, “集中式分散”的城市结构模式（图2）是抑制城市蔓延,提高用地紧凑度有效的空间规划途径。“集中式分散”模式强调在城市地区建立若干紧凑发展的单元，各单元内配置完善的基本服务设施，有明确的单元中心并以此为核心进行高密度高强度开发，各个单元之间通过完善的快速交通系统相联系。对比香港、新加坡和北美的城市我们可以发现，前者“集中式分散”的区域布局形成了一种疏密有致且高效紧凑的城市形态，城市在高人口密度的情况下任保留了众多的郊野公园；而后者城市空间结构模糊，“星云状”分散的城市形态导致了诸多资源、环境和社会问题。我国城市地区应该摈弃单中心和外围圈层发展的粗放空间模式，借鉴“集中式分散”的布局结构，结合城市特点建立具有密度坡度的网络组团式区域空间结构，避免城市向外围匀质或飞地扩张带来的无序蔓延。

图2:“集中式分散”示意图（Jenks and Burgess 2002）

3.2 大城市中心区
我国大城市中心区在长期的发展过程中已经形成了很高的人口和建筑密度，且各种功能高度混合。紧凑城市的两个核心概念，高密度开发和土地综合利用在我国大城市中心区其实早已实现。以密度为例,伦敦巴比坎(B8rbican)地区改建和苏格兰爱丁堡老城作为紧凑城市发展的成功案例，人口密度约为290人／h㎡和57人／h㎡[6]，而这与我国传统城市中心的人口密度是无法比拟的。对我国大城市中心区而言，再增加人口和建筑密度，势必会出现更多的环境和交通问题。因此，优化空间结构，改善局部环境，挖掘空间潜力并加强管制，从而解决无序、拥挤和混乱才是提高大城市中心区整体紧凑度（而并非是密度）的有效方法：①强化土地利用与交通的整合,建立高低相间的土地开发强度坡度。如香港最繁华的旺角地区，在其平均人口密度大于1000人／公顷的街区范围内,城市开发仍然形成了自西向东递减的强度坡度。（图3）②进行局部环境整治,调整建筑布局，降低人们对拥挤程度的心理感知。③强化对城市剩余空间的利用。④加强地下空间开发。

（图3:香港旺角地区空间图底关系。图片来源：东南大学硕士学位论文适应我国国情的紧凑城市形态研究马奕鸣）

3.3 大城市郊区
由于地租价格、设施水平等差异，我国大城市郊区的建设强度普遍偏低且功能相对单一，导致城郊很难形成完善的功能体系和设施规模效应，从而使得郊区对主城有较强依赖性。再者，城郊以大马路和大地块为特点的“大街坊”开发方式降低了空间集成度和可达性，增加了社会和交通成本。城郊片块状分散扩张是形成我国特殊的城市蔓延形态的重要原因，导致城市形态不适应城市空间增长。加强大城市城郊用地紧凑度的规划对策有: (1)增强城郊用地混合度,注重生活设施配套完善；(2)完善支路网，降低地块划分大小,提高街区内部的可达性。(3)提高土地开发强度,在控制性详细规划指标中重点控制部分用地（如工业、居住）容积率下限；(4)现行总规编制存在着重远期目标轻近期控制的倾向,因此建立总规层面的用地的开发进度管理制度,可以有效避免将十年、二十年以后预留的发展用地在短期内全部占用。

3.4 中小城市
我国中小城市现状建成区容积率不到0.3[7]，用地强度低，功能单一，城市用地弹性系数居高不下。与大城市不同，城市紧凑化布局面临的主要不是形态与规模之间的矛盾, 而是城市增长的无序与放任[8]。城市过于松散的形态分散了城市的劳动力市场，减弱了生产要素的集聚效益，从而降低了城市的竞争力，并失去城市紧凑发展的诸多优势；此外，城市公服设施多为沿干道线型集聚，用地缺少进深，无法形成有活力的城市核心区块。对于中小城市而言，调整城市公共设施布局形态以引导城市形态优化，培育城市中心并限制外围粗放开发是实现城市紧凑发展的关键，具体包括：（1）引导传统城市中心再开发，形成城市核心区块，增强城市内聚力；（2）谨慎进行跨越式发展和组团布局,建议紧邻旧城进行渐进式外溢发展,“饼块状”的城市形态对大城市的发展可能不适，但当前用于众多中小城市却是适宜的；（3）鉴于中小城市目前集聚能力有限而未来发展潜力巨大，建议将人均城市建设用地控制在90㎡以内②，为后期扩张预留用地。

4 结语
紧凑城市理论源于西方，而我国国情和城市发展背景均有不同。因此，对比分析中西方实施紧凑城市的影响因素，有助于加强对影响紧凑本质因素的研究。紧凑城市不是一种具体普适的城市形态，而是通过连续渐进的调控过程来实现各阶段城市合理发展的理念，在不同发展阶段的不同城市和地区，就分别存在不同的规划对策。本文对于紧凑城市实施的讨论只是基于粗略的空间层次划分，现实中还有诸多其它影响因素，如经济发展水平、地理特征等。因此，在紧凑城市的理论框架下进行个案研究，才是寻找具有针对性的规划对策的根本途径。

注释
① 本文所指的大城市包括特大城市。
② 发达国家人均城建用地仅82.4㎡，发展中国家也只有83.3㎡，因此我国中小城市人均城建用地指标控制在90㎡相比并不低。

参考文献
[1] 冯科、吴次芳、韩昊英国内外城市蔓延的研究进展及思考——定量测度、内在机理及调控策略【J】城市规划学刊 2009（2）：38-43
[2] 陈秉钊城市，紧凑而生态【J】城市规划学刊 2008（3）：28-31
[3] 紧凑与集约的并置比较----再探中国城市土地可持续利用研究的新思路【J】李琳城市规划 2006年第十期
[4] “城中村”研究评述及规划政策建议【J】潘聪林韦亚平城市规划学刊 2009年第2期
[5] 基于土地制度视角的我国城市蔓延的形成与控制研究陈鹏【J】规划师
2007 年第0 3 期第2 3 卷
[6] 东南大学硕士学位论文适应我国国情的紧凑城市形态研究马奕鸣
[7] 西安建筑科技大学硕士学位论文中小城市紧凑规划布局理念初探马鹏
[8] 中小城市紧凑规划布局模式【J】杨碧科技资讯 2007年第12期