浅谈发达国家乡村规划的启示

近年来，随着新农村建设活动不断深入，各地普遍开展了村庄规划编制工作。以江苏省为例，从2005年开始镇村布局规划编制，接着村庄规划工作全面铺开。可以说，村庄规划为村庄建设提供了很好的参照依据。目前，“低碳”、“生态”等理念愈益受到重视，然而先进理念真正得到贯彻实施，亦非一日之寒。“他山之石，或可攻玉”，发达国家早已践行这些先进理念，并逐步制度化。现撷取部分发达国家村庄规划一些先进经验，以资探讨。

1发达国家村庄规划的设计要素和特征

发达国家村庄规划师认为城市规划和乡村规划的背景和设计要素不同。他们把开放空间、污水处理和道路安排看作乡村规划的核心。

1.1乡村规划的设计要素

发达国家的村庄规划设计注重下列要素：

(1)非农业使用的土地叠加在至少十倍于它的自然开放空间上，人的尺度与乡村自然尺度的巨大反差。所谓开放空间，就是指建筑物等围合空间以外的开敞空间。开放空间十分广阔，是村庄不同于城市的一大特色。村庄归根到底是以农业为主，人口密度很低，非农业用地所占的面积很小，开放空间与其它使用土地分配上的比例和在空间布局上存在特殊的规律。应从空间三维尺度上予以把握这一特色。

(2)乡村空间基本保存着原有自然地理形态的多样性和相互联系。村庄体现了地形地貌的原有特色，应充分尊重原有的自然地理环境特色，规划设计保存其多样性，并注重自然地理各要素的联系。

(3)土地和空间的非农业化会对生态循环链发生影响，乡村生活与生产在土地与空间使用上相混合。乡村居民点所在区域对乡村居民的资源供应能力和废物吸收能力是确定的，因此注重农业用地的保护与对农业用地调整的生态约束。

(4)乡村居民点自然文化特征和地域文化特征的混合。不同村庄有不同的文化特征，规划设计考虑到彰显各地特色，避免了“千村一面”。

1.2发达国家乡村规划的四大特征

(1)乡村规划与设计是以对某一特定村的详尽研究为基础，并且设计本身与特定环境和村民直接相关。因此，村镇规划与设计的规模不会太大。乡村规划与设计是“村”的规划与设计，没有可以套用的图纸。

(2)乡村规划与设计要求敏锐地察觉出某一特定村的细枝末节，追踪考察现有或将要实施的设计对环境的影响，据此来决定在生态上最完美的设计。这样，村镇规划与设计以来于对村庄内和对村庄生态系统所及区域的细致的观察。

(3)乡村规划试图设计若干个活生生的过程，在满足人类自身需要的同时，也要尊重所有其它物种的需要，于是，村庄规划于与设计是与自然相协调的设计。

(4)与其说规划师在设计乡村，不如说在恢复自然本身。乡村的布局形式已经由自然地形地貌决定，因此试图通过规划设计让自然的生机可以看得见，使环境具有灵气。[1]

2发达国家村庄规划编制的先进经验

2.1英国注重村庄布局和人口疏导

英国的村庄相对于周围的农田而言很小，有可能向各个方向扩张村庄区域。因此在给村庄做规划时，就特别考虑了他们扩张的可供选择的地理方向，确定选择是否可以保护高质量的农田。同时，他们也要考虑哪一个村庄有发展潜力，如水源、学校、公共交通等等。在英国乡村，农民已经不是人口主体了，只有很少的人从事农业活动。英国乡村几十年前面临着与我们现在相同的问题，即就地为农民安排工作或异地安排工作。在英格兰，直到现在都推行着“集镇”(market town)的政策，它鼓励发展集镇，以便为离开土地的农民提供就业机会。当选择一个村庄，把它规划为集镇的时候，这个地方是不是一个“集”并不重要，关键是这个村庄是否具有支持乡村腹地的潜力。英国乡村规划师考虑的是，它与乡村人口的关系，它是否能够推进就业增长。另一个方面，它是否有水源，是否有适合于发展工业的土地，是否有便捷的公路，是否是它周围村庄的公共交通枢纽，在那里的人是否可以得到基本的社会服务，如商业、卫生、教育、污水处理厂等。因此，在英格兰，这种可供开发形成集镇的地方是有限的。今天的英格兰，大约有1030个集镇。它们共同的特点是，工业成为集镇的重心，具有继续发展工业的潜力，不对周围环境具有潜在的威胁。[2]

2.2美国注重村庄的环境和个性的彰显

美国村庄规划的基本原则有四点：一是首先尽可能满足人的生活需要;二是充分尊重和发扬当地的生活传统;三是最大限度地绿化和美化环境;四是塑造城镇不同的特点和培育有个性的城镇。重视环境建设是城镇建设的主要内容之一。美国的环境建设的内容比较广泛，并不仅仅局限在种花种草、植树造林等园林绿化方面，而且更注重城镇景观环境的设计、建筑物的外观设计、道路的线形、沿途景观以及路标等既是构成城市整体景观的要素，也是环境建设的内容。此外,美国的村庄建设非常重视垃圾处理和污水处理等环保设施的建设，先进完善的垃圾和污水处理设施基本上解决了环保问题,给村庄提供了一个可持续发展的社会经济环境。重视城镇特色追求个性，是美国城镇建设的特点之一，无论走到哪里，都可以看到不同面貌和特色的乡村。那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。住宅多以一二层为主，形式多样，色彩丰富得体，并且十分重视旧建筑物的保护和维修，在维修传统的建筑物时，不仅保留了传统的外观，而且还注意保留传统的室内装饰。[3]

2.3日本注重村庄规划的循序渐进

自20世纪70年代初日本实施村镇示范工程以来，规划主题经历了五个阶段的变化，各个阶段的规划主题如下：第一阶段(1973年一1976年)，缩小城乡生活环境设施建设的差距;第二阶段(1977年一1981年)，建设具有地区特色的农村定居社会;第三阶段(1982年一1987年)，地区居民利用并参与管理各种设施;第四阶段(1988年一1992年)，建设自立而又具有特色的区域;第五阶段(1993年一)，利用地区资源，挖掘农村的潜力，提高生活舒适性。规划主题的变化反映了日本的村镇建设在不同阶段所突出的不同重点，也说明了日本的村镇建设是一个循序渐进的发展过程。[4]

2.4资源和环境保护举足轻重

无论是在美国、英国、加拿大还是澳大利亚，村镇的污水处理是一个十分重要的问题。在英国，村镇的污水处理设施由地方政府和中央政府负担。在美国，政府不再负担这笔费用，政府要求开发商承担这笔费用。人离不开饮水，饮用水一定要避开污染源，以保护人的健康;人也需要保护土壤的的卫生，随着村镇人口的增加，生活用水的需求量越来越大，如果不能处理好污水，周围的土壤就会受到破坏。如何处理好村镇的污水是最为根本的规划问题。规划师必须在村镇选择在什么位置设化粪池，在什么位置构筑湿地，把经过化粪池的污水排放到那里，使污水得到二次处理。这些位置决定了村镇居民点的布局，如开放空间的位置、住宅区的安排、绿带缓冲地带的方位。还有一个设计村镇的共同点，就是规划时，总是从设计开放空间入手，必须设计一个互相联系的开放空间网络，在确定开放空间网络后，才能以创造性的方式开发土地。

欧美规划师在做小城镇和乡村居民点规划时，特别关注了小城镇和乡村居民点周围的环境和资源，特别仔细地保存那些肥沃的农田，保存那些环境资源，如河流、湖泊、小溪、沼泽、山坡、林木等等。小城镇和乡村规划师的确面对不同于城市规划师的问题。他们必须在小城镇和乡村扩张的方向上有更多的选择;他们必须关注小城镇和乡村发展所引起的环境灾害;他们必须熟悉小城镇和乡村居民点各个规划要素的尺度、布局和功能。村镇的布局、地理环境、历史、经济、文化和功能变化多端，所以没有一种规划与设计原理可以保证村镇的新发展就适合于村镇原有的形体布局。更为重要的是，居民参与规划设计已经成为英国和美国乡村地区村庄规划的基本模式。在英国和美国乡村地区规划村镇时，规划师总要花大量时间与当地居民进行讨论，让他们充分表达愿望和需求。

发达国家乡村规划体现了两大价值取向：首先，维持自然生态过程的完整性和持续性;服从和不割断自然生态过程;保持原始的自然地貌;保持自然物种的多样性。其次，保证消耗完全能够被自然吸收;降低资源和能源的消耗;把生活消耗转变为其它物种的营养，被其它生物物种消化;使人类的消耗在物理或化学上被自然吸收。

3发达国家村庄规划实施的先进经验

3.1健全的管理组织机构――美国凤凰城规划委员会

美国凤凰城划分为15个村，每个村都有一个村规划委员会，委员会成员由市议会任命。.规划委员会在村委的协助下执行其职务。乡村规划委员会的活动包括：确定总体规划文本的范围或条款需要改进和更新的部分，查找存在的问题和相关的实施方略，今后更详细界定功能的打算和乡村特色的密度分区，地区或土地利用区新大纲的评论和建议。[5]

3.2严格的管理程序――德国规划的编制和颁布程序

德国法律对地方政府规划赋予的权力较大，规划实施的保障机制非常健全。规划一经制定，便确定为法规，任何单位和个人不能擅自更改。德国的城市和镇实行高度的地方自治，空间规划的实施不仅仅考法律和法规来保证，还在规划的全过程中建立起有效的组织结构并赋予其法定任务，建立起一种在国家、区域和地方自治的协调机制。这种协调机制的特点是注重区域规划，组织参与地方规划，注重规划审批前的协调。[6]

3.3广泛的公众参与――德国规划的公众参与机制

德国对公众参与规划由有完善的机制和法律保障。如不遵守规定程序，公民可以对已通过的规划进行起诉，法院会盼规划无效。这种做法虽然容易导致规划周期延长，但由于规划在编制过程中广泛听取了绝大多数人的意愿，保障了规划的科学性、合理性，也有利于规划的顺利实施。

德国公众对城镇规划的广泛参与体现在规划编制实施的全过程。首先是在作出规划编制的决定之后，必须通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等将规划的目标、必要性公布于众。然后公众代表与规划编制者共同编制集中规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论。根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后，要进行公众展示，进入公众参与的第二个阶段，并邀请相关人士进行评论。规划部门对收集的意见和建议要做调查和审评，并将合理建议纳入规划方案，如果修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果要连同对市民和公共机构参与的意见处理书上报审批，并公布审批结果。此外，公众还可以随时上网查阅规划文件，并发表自己的意见和建议。这些意见和建议被充分重视，采纳到修订的文件中并对没有采纳的建议给予解释。[7]

3.4自下而上的规划方式——欧盟的“领导+”模式

根据欧盟的“2007-2013年农村发展政策”，坚持农村发展必须规划先行，同时采用自下而上由地方驱动的方式进行规划和项目管理。规划必须先行，重要的是规划方式，即由地方社区驱动和地方社区各社会部门合作的自下而上的规划方式。欧盟赋予这个规划方式一个有趣的名称“领导+”。从1989年开始，他们已经有了“领导Ⅰ”、“领导Ⅱ”，2000年以来，他们在老欧盟的15个发达国家推行了“领导+”的规划方式，现在，欧盟要在7年内在25个国家全面推行“领导+”的规划模式。[8]

纵观上述各国村庄规划发展的历程,虽然理论和做法各具特色，但是大都具有以下几点共同之处：(1)各级政府的大力支持。总的来讲,政府的支持可以概括为政策上的支持，资金上的支持以及技术上的支持，这不但为小城镇建设指出了宏观发展方向，提供了建设资金和良好的技术支撑，而且还唤起了各基层政府的积极性，促进了小城镇的经济社会发展,形成了城乡协调发展的局面。(2)重视规划的权威性和按规划实施建设。村庄规划不但具有综合性、科学性、超前性、务实性，而且还具有权威性。规划一旦得到批准，就必须按规划实施，不能随意更改。(3)重视基础设施和社会服务设施的建设。村庄始终把创造一个比城市更优美舒适的生活居住环境放在首位，十分注重改善村庄的交通设施,通讯设施，能源供给设施以及社会服务设施等，努力为居民创造一个良好的生活与工作环境。(4)重视人文环境的继承和生态环境保护。

[1] 叶齐茂发达国家村镇规划核心内容、设计要素、价值取向和特征《城乡建设》 2005 01

[2] 叶齐茂发达国家村镇规划核心内容、设计要素、价值取向和特征《城乡建设》 2005 01

[3]郑文良经焱王纪洪小城镇规划建设培训考察报告《小城镇建设》 2006年第4期

[4]王宝刚国外小城镇建设经验探讨《规划师》 2003年第11期

[5] 费城政府网 http://phoenix.gov/PLANNING/vpcommtt.html

[6] 郑文良经焱王纪洪小城镇规划建设培训考察报告《小城镇建设》 2006年第4期

[7] 郑文良经焱王纪洪小城镇规划建设培训考察报告《小城镇建设》 2006年第4期

[8] 叶齐茂欧盟也建设新农村瞭望新闻周刊 2006年4月3日