探讨乡镇规划建设中存在的问题与发展策略

(1)城镇分散,规模窄小。近年来,靠行政力量驱动,许多地区在乡镇建设上搞遍地开花。由于规模偏小,难形成较为完善的城镇供水、排污和供电等基础设施和商业、科技和教育等社会化服务体系,无法体现城镇的集聚功能和规模效益,不利于乡镇企业集中连片发展,也不利于推进农业现代化。同时,相邻城镇间, 普遍因缺乏统一规划,存在着不顾客观规律盲目发展、重复建设和资源浪费等问题,尤其是宝贵的土地资源，例如白沙镇在九十年代刚发展时就存在这些问题。

(2)乡镇企业布局分散,污染严重。我国的乡镇企业,总体来说,规模还很小、资金不足、技术水平落后,主要是一些加工简单、产业链较短,彼此联系不多的小型劳动密集型产业。由于遍地开花,布局分散,造成极大的环境污染,不仅极大地损害了农村的自然面貌,而且侵占了大量的农业用地,加之对“三废”治理乏力,污染源已出现由点向面扩散的趋势,环境质量令人堪忧,由于布局分散,环境治理成本相当高，目前闽东南一带的乡镇基本都存在严重的水环境污染问题，治理投入相当大。

(3)基础设施简陋,服务功能不完善。公共基础设施是乡镇赖以生存和发展的必要条件。在乡镇建设中,许多相邻地区基础设施不能共享,形成低水平重复建设,导致其社区环境基础设施仍然相当落后,大部分乡镇的基础设施仅有供水站、汽车站、邮电所和本乡镇公路等,而体现现代化城市文明和环境整洁的排水系统、污水处理系统和垃圾处理系统等基础设施微乎其微,环境隐患大,影响着农村经济的可持续发展。而体现现代生活质量要求的绿化,园林系统和体育娱乐等也相当落后。城镇居民并没有真正享受到现代化城市文明,城镇本身形成“城不像城,乡不像乡”的“四不像”局面。由此,乡镇难以对第二、第三产业和农民住户的集中布局产生强大的吸引力,对周边农村缺乏辐射力和带动作用,影响着乡镇各项功能的发挥,导致资源聚集能力弱,就业门路狭窄,城镇对农民的吸引力差,乡镇经济难以繁荣。

(4)缺乏特色产业和优势产业,难以发挥区域内生产要素的聚集功能。根据区域经济学理论,作为区域内劳动力、资金、技术和物资等生产要素的聚集中心,必须聚集相当规模的非农业人口,一般应达到5万人以上,必须聚集相当规模龙头产业和优势产业,必须聚集相当规模的物资、资金和技术,应当成为各自区域内农产品的集散中心和城市工业品的中转站。目前,许多乡镇是靠行政力量驱动,为了表现政绩而搞形象工程,一味地追求镇区的扩张,先建设城镇,后发展经济,超常规、跳跃式地进行大量基础设施及市场建设,可谓硬件齐备。但由于产业不发展、市场不活跃,造成了“有场无市”的局面,这样的乡镇无法吸引农民进城,最终成为“空城”,浪费了有限的资源。由于行政盲目干预,兴建各类开发区使一些乡镇建设的结果是土地平了却没有人来使用,房子建好了却没有人去住,土地利用率非常低,没有形成生产规模,浪费了土地资源。更有甚者,国家明令禁止的五小工业在许多乡镇仍大量存在,造成严重的环境污染。

2 乡镇建设中实施可持续发展战略必要性

20世纪80年代初期,伴随着农村经济的复苏与初步发展,乡镇建设对农村发展的特殊重要性逐渐显露出来。它有利于发展农村商品经济,有利于将农村社会精英继续留在农村而不至于流入到大城市,并吸纳大城市流出的各类人才;有利于在农村建设政治中心、经济中心,与大中城市相衔接。经过20年来的大发展,农村乡镇大约集中了2.75亿的常住人口,分别占全国总人口和农村总人口的22%和32% ,它对于活跃农村商品流通,带动非农产业发展,提高农业规模效益,增加农民收入,促进公益事业发展,都起着十分重要的作用。

进入20世纪90年代以来,三农问题日益突出,农民收入增长趋缓甚至出现不同程度下降,影响了农村社会稳定,而大量农民流入城市形成“民工潮”,由此引发了不少社会问题。而乡镇建设的投资与消费刺激,对于扩大内需,促进国民经济发展具有十分重要的、不可替代的积极作用。因此,党的十五届三中全会提出,发展乡镇,是带动农村经济和社会发展的一大战略。

加快乡镇发展是带动农村经济发展和社会进步,提高全国城市化水平的一项战略任务。对于广大农村地区来说,发展乡镇,对于提高农业经济效率,繁荣农村经济,提高农民收入水平具有重要意义。它不仅能解决剩余劳动力的转移,而且也促进着农村经济结构的改善。自20世纪90年代中期以来,乡镇战略在我国广大地区普遍实施,取得了较好的成效,但也暴露出一系列问题,尤其是与社会经济的可持续发展形成了冲突。我国基本的国情是人多地少,资源短缺,生态环境脆弱。而乡镇建设加剧了这些矛盾。伴随着乡镇企业的发展带来了乡镇的严重环境污染,使我国的环境由此出现了由城市向农村的扩散,形成了当今最难治理的大范围、区域性的污染;许多公共设施低层次重复建设,导致了今天资源的严重浪费;土地利用效率低下,造成宝贵土地资源的浪费。这些问题的存在严重危及了我国经济、社会的可持续发展。因此,《中国21世纪议程》规划了我国乡镇发展必须走可持续发展道路。

3　乡镇建设可持续发展的策略

目前,我国乡镇数量大、人口多、情况各异,在城镇化过程中,如何实施可持续发展战略的问题必须引起高度重视。必须从本地实际出发,因地制宜,扬长避短,注重实效,以解决农村剩余劳动力的去向,进而推动农村社会经济发展为目的。要以保持良好生态环境和促进经济社会发展为核心,把经济建设、环境保护、自然资源合理利用与乡镇建设相结合,走集约型、质量型的可持续发展之路。为此,政府应探索与市场协同选择作用的机制,调动经济主体的积极性和创造性,整合区域内的社会资源,着重做好以下5个方面工作:

(1)有选择有重点地发展乡镇。在欠发达地区乡镇建设中,必须重视规划,坚持区域乡镇建设一盘棋的思路,确定中心城市—小城市—重点乡镇分层次的建设格局。要本着充分发挥乡镇的聚集功能和辐射功能的原则,科学规划,合理布局,有选择有重点地发展乡镇,切忌一哄而上,遍地开花。重点发展的乡镇一般为具有区位优势、产业优势、规模优势的城关镇或中心镇，逐步建立一个结构合理、层次和规模分布有序、功能互补、与城乡经济有密切联系,可以提高所在区域经济“增长点”和“发展极”作用的乡镇体系和工业小区。对于这些重点建设的乡镇,应首先做好规划,科学地确定镇的性质、规模和发展方向,明确功能分区,统筹布置好各项建设。要着力扩大其规模和完善其功能,以发挥乡镇规模聚集效应。

(2)科学规划,合理布局。为了保证乡镇建设的高起点、高标准,避免在乡镇建设中不顾客观条件,盲目扩张,不切实际地滥铺摊子,必须科学规划,合理布局。对乡镇企业、专业市场、工业小区、机关、学校和居民小区等合理布局,水、电、路、气、排污和绿化等多种功能统筹安排,融实用、经济和美观于一体,与自然景观和乡风民俗相统一,避免盲目建设和重复建设,突出环境优先,规划先行,以人为本的原则。优化、配套基础设施和公共设施的建设,提高基础设施的品位和档次,积极引导乡镇企业向工业小区集中,居民向居住小区集中。重点发展的乡镇所辖村庄新建工厂原则上停止规划审批,停止镇区居民分散建住宅宅基地的规划审批,同时加大综合开发、配套建设的力度。

(3)大力发展少污染,无公害的特色产业。加快发展乡镇,必须把产业结构的调整放在重要位置上,要坚决淘汰国家明令禁止的五小工业,大力发展少污染,无公害的产业。这就应从当地的客观条件出发,合理确定经济发展方向,注重城镇品位,在产业立镇上以培育支柱产业为重点,着力发展特色经济。乡镇建设要与推进农业产业化和发展乡镇企业相结合,要利用乡镇联结城乡、劳动力资源丰富、农副产品及其他原料资源充足等优势,加快发展农副产品加工业、劳动密集型产业以及特色资源的开发业,发展为农业生产和农民服务的第三产业。要结合本地资源,围绕农业办工业,探索种养加工、农工贸一体化经营的发展模式,积极应用先进适用技术改造传统生产工艺,开发适销对路的绿色产业。此外,还要充分利用各自的风景名胜及人文景观,合理开发旅游等特色资源。总之,在乡镇建设中,要根据自己的区位、资源优势,选择适合自身的发展模式,使乡镇健康发展。

(4)加强土地管理。发展乡镇的一条成功经验是实行土地的有偿使用。以地生财,以财兴镇,靠的是激活土地资源,前提是控制土地供应总量,加强土地管理。乡镇建设用地是农村建设用地的集约利用,要纳入各级政府土地利用总体规划和土地利用年度计划。凡乡镇建设用地,应政府统一征用、统一规划、统一出租,实行有偿使用,凡经营性用地出让,应实行公开招标、拍卖。土地出让金应主要用于乡镇的基础设施建设。要加大土地流转的实施力度,遵循国家“占地平衡”的保护土地政策,使建设用地与开发耕种用地挂钩,建设用地实行统一开发、统一供应、统一管理。允许乡镇规划区外的建设用地与规划区内建设用地按一定标准量置换,乡镇规划区内的国有土地,可以依法采取租赁、出让、划拨和入股等方式实行有偿使用;对集体土地使用权在严格用途管理的前提下,允许其合法流转。要引导农民向乡镇集中,鼓励农民利用原合法取得的建设用地量,参与重点乡镇的开发与建设。鼓励进镇居住的农民将宅基地转让给本集体其他农民。要充分利用乡镇空间和闲置土地,尽可能多保护耕地。

(5)注重生态环境保护,提高乡镇环境质量。长期以来,在乡镇建设发展过程中,对生态环境问题重视不够,甚至是掠夺性开发利用资源。往往是以污染破坏生态环境为代价发展经济,大量地存在着土地、能源、水资源配置不合理和利用效率降低的突出矛盾,城镇人居环境质量普遍不高,导致当前我国部分乡镇环境恶化的现状。对此政府部门一定要尽可能控制新的污染源出现,在城市规划上,应注意从生态角度进行功能布局,经济结构的选择应考虑城镇自身的生态特点。城镇规模也要考虑环境质量、土地容量、淡水保证量、绿化率和环境的自然稀释功能等,在城镇建设上,建筑材料要考虑多利用污染少,可吸收的环保型材料。

参考文献:

[1] 刘学敏. 城市化与可持续发展研究。中共中央党校出版社, 2004.

[2] 韩俊. 由城乡分割走向城乡协调发展。中国经济时报，2004.3

[3] 王学仁. 加快小城镇建设推动城乡协调发展。求是，2003.13

[4] 肖宪标. 小城镇建设存在的问题。决策参考，2003.7