城乡统筹发展下的农村土地

Abstract ：the current situation, rural land use and urban and rural development as a whole of the contradictory intensifies day by day, set up a unified urban and rural land market in urban and rural areas contributes to capital, technology, information, elements of the rational allocation of land, for the city development space, for rural development funds, truly achieve the planning of urban and rural development.

Key words ： rural land system; rural;

中图分类号： F292 文献标识码：A 文章编号：

一、城乡统筹发展的提出

党的统筹城乡发展战略实施以来，使我国城市发展政策从以往只重视城市的发展转向注重城乡的协调发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是党的十七大提出的重大战略任务，是破解农牧业、农村牧区、农牧民工作难题的根本出路，是破除城乡二元结构、缩小城乡差别的根本途径。一般认为，城乡统筹发展是指城乡之间生产要素自由流动、公共资源均衡配置、基本公共服务均等化，城乡居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，城乡经济社会良性互动、协调发展、融合一体。其实质在于从法律、制度和政策上切实保障农牧民政治、经济、文化、社会等方面的合法权益。其目的是缩小城乡差距,提高乡村农民的生活水平,这有利于国家安定。从内容上,实现城乡统筹发展的重点不是加强管理，而是进行制度改革，比如土地所有权改革、行政管理制度改革、修改法律等。而土地所有制改革可能是城乡统筹发展的核心。

二、城乡一体化与农村土地制度

(一)给予农民完全的土地处分权

城乡统筹发展的核心问题是土地如何利用，而土地利用就应该按照土地的功能用途来划分，而不是说土地是国有的还是集体的，也是因为人为的关系，土地也被分为了农村土地与城市土地，我们应该按照科学规划和产业布局的规划，将土地分为农业用地和其他产业用地，通过这样的方式实现土地的同权同地同价，从而打通城乡统一市场。建立城乡统一的土地市场有助于城乡资本、技术、信息、土地要素的合理配置，为城市发展提供空间，为农村发展提供资金，真正达到城乡一体化发展。

建立城乡统一的土地市场，前提就是要产权明晰。土地没有产权就没有市场。《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处理的权利。”土地是农民赖以生存的源泉，农地使用权和收益权对解决温饱问题极为重要，将土地处分权归还给农民，农民并获得了土地产权自我保护的手段。然而在城乡统筹发展时期，土地的财产职能并凸现出来，农民土地权利要求可以分割、流转和交易，处分权变得越来越重要。而现实生活中，农村集体土地的所有权根本不完整，农民自己不能对其土地行使完全的处理权，进而农民的收益也受到了很大的影响。比如说现在只允许把农民的房子卖给本集体所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房。这一方面限制了居民居住和迁徙的自由，另一方面也使农民对自己宅基地的处分权收到了限制。为何农民自己的宅基地只能卖给农村居民而不能扩展市场?城市居民使用廉价的征自农民的土地，可以一户多宅，甚至有豪宅别墅。农民把自己的宅基地卖给本村居民要么没人买，要么就是价钱很低，要是卖给城镇居民可以得到更高的收入，城市为农村提供技术、资金，农村为城市提供发展空间，通过城乡间的技术、资本、土地、管理的充分对接，促进城乡社会经济发展。否则的话，只有城市收益而牺牲农村土地，这样的城乡一体化发展的理想是永远也达不到的。

(二)给予农民完全的土地发展权

按道理讲土地发展权是土地所有权诸项权利中的一项。要是按照上面所提到的农民可以对自己的土地有完全的处理权利的话，那么他也可以有完全的发展权。就按目前我国的普遍情况来说，农村人口流动和土地流动是分离的，农民工虽然进了城，但是他们在农村还有承包地;另一个方面，这些人虽然进了城，但是思想观念、生活和消费方式还是农村的，很多人挣了钱就寄回农村盖房，这样人在城里面，房子却在农村，农村房屋空置率非常高，造成相当大的资源浪费。针对这种情况，我们采取的办法就是：凡是在城市居住的农民工，有固定工作和固定住址的，同时还工作了一定年限，可以考虑让本人及其家属成为城市居民，给予城市居民的权利和待遇;其次，农民工取得城市身份和待遇的同时，必须放弃在农村集体的成员权利和土地权利，但是仍然应该有权利处置宅基地上的房子，不论是出卖还是出租。最后，要按照城市接纳的农民工的人数相应增加城市的建设用地指标，扩大城市建设和发展的空间。土地要发展，但耕地更要保护。政府管理农地最重要的目标就是保护耕地进而确保粮食安全，若是我们完全按照前面所提到的让农民全部卖掉宅基地进城，这样的方法也是不妥的。对于仍然在农村居住且长期要从事农业劳动的农民，我们的政府更应给予激励机制。粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮农民的收益不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且对新中国成立以来所有占用的耕地都要征收耕地占用税，并由此设立"耕地保护基金把这个基金的收益按照比例补贴给承担了耕地保护责任的地区和农民。最后在耕地重点保护地区通过转移支付、种粮补贴和提高粮食价格，逐步把种粮人收入提高到接近于当地平均收入水平，激励农民自己保护耕地。

三、城乡一体化应与增减挂钩相结合

随着经济社会发展，农村非农建设用地流转已经不可遏止。据调查，在农村农民非常渴望改善居住条件，如果费用合适，农民更喜欢住在基础设施较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住在旧村庄，尽管房屋的占地面积比较大，但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入，对农民生活水平的提高无所裨益。介于这种情况，农村集体土地市场化改革已是大势所趋，方向正确，前景广阔，紧紧顺应时代潮流。现行法律法规并未完全禁止集体建设用地流转，提供了制度创新的可能。建立城乡统一的建设用地市场，实现国有建设用地和集体建设用地同地同权，必须深入推进城乡建设用地增减挂钩，以此作为统筹城乡改革中土地制度创新的突破口，作为撬动农村土地市场的杠杆，作为破解土地资金瓶颈双约束的一把金钥匙，切实用好用活。通过加减法，消除城乡之间的鸿沟，从根本上消除集体土地产权与国有土地产权的等级差异。以实现农民集中、居住集聚、用地集约、效益集显的综合目标，最终达到城乡的共同繁荣和持久发展。

四、结语

土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道，这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。因此在今后的发展中我们应做到以下几点：

第一，加快农村土地产权制度改革，明晰农村集体土地产权，让农村建设用地与城市建设用地同权、同能、同价，为构建城乡统一的建设用地市场打下基础。

第二，要在《宪法》和《土地管理法》中明确提出允许农村集体建设用地流转，改革现行征地制度，将集体建设用地流转作为城市建设用地扩张的另一种形式。特别是要修改目前土地管理法中关于农村宅基地不能流转的规定，应当允许农村集体将多余的宅基地流转。

第三，建立农村集体建设用地跨地区流转的机制，推动农村集体建设用地在城乡统筹中跨地区合理流动，以实现更高的级差地租收益。跨区域的流转将更有利于促进远郊农村的发展和新农村建设。

参考文献：

[1]蒲波转变经济发展方式与土地管理创新成都地图出版社四川省土地学会2011

[2]谭峻，涂宁静中国土地科学中国土地科学编辑部 2011年5月

[3]蔡继明重庆工商大学学报城乡统筹与农村改革 2009年11月