浅谈城乡规划管理若干问题

城乡规划的实施管理是一种行政管理，具有一般行政管理的特点。它是以实施城乡规划为目标，行使行政权力的过程和形式。在城乡建设和城乡管理中，城乡规划是作为其中的一项最基本依据，其不仅是确保开发经营活动得以协调进行的前提与基础，同时还是城乡经济和社会发展目标得以实现的重要手段。科学、合法、合理的规划管理是城乡规划的得以顺利实施的保障。然而，随着国家队城乡基础设施建设的大量投入，推动了城乡建设与发展，大大加快了城乡化进程，为此，相应的也给城乡规划管理提出了更高的要求，从而使得城乡规划管理涌现出更多的新问题。

2 城乡规划管理的现状

2.1 管理主体内部制约制度不健全

有关统计显示，近年来，随着我国城乡规划管理工作力度的加强，违法建设数量总体上有了明显下降。超面积违法建设案件下降最为明显，从2006年的37%下降到2009年的4%。这是与规划许可后的监督检查管理工作逐步走向规范化及全社会的法制意识不断加强分不开的。目前严重违反城乡规划的开发活动较过去已大大减少。但与此同时，一些新的违法建设行为却呈逐年增加的趋势。擅自搭建的比例从2006年的23%增加到2009年的50%，查处违法建设罚款金额大幅度上升。总体上，涉及违法建设的单位量少面窄，但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。此外，近年来规划审批许可后再进行变更的项目数量在增加。这是由于很多建设单位在工程建造过程中，未完全按照规划许可的内容建设，有的擅自改变了总平面布局，有的增加了建筑面积等，为通过规划验收，选择在竣工前向规划局申请变更规划许可内容，使工程状况与规划许可内容一致，试图逃避处罚。根据《城乡规划法》，这种“木已成舟”的未按规划许可内容进行建设的违法建设工程，是不符合申请变更的条件的，应根据相关条款给予处罚。这种现象表明，由于规划行政管理部门内部缺乏有效的制约制度，使得规划部门的行政管理人员能够“唯权”或“唯利”，不正确或不正当地使用手中的规划许可权。

2.2 “规划审批权”的行使受限

目前，在我国大多数城乡中，区规划局受区政府和市规划局的双重领导。一般来说，区规划局在“人、财、物”上均有区政府管理，只是在业务上由市规划局领导。在领导负责制下，区规划局的行政权力受到区政府的制约明显大于市规划局。我国负责城乡规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。尽管在权力监督机制上，备案制度可以发挥一定的监督作用，但存在着及时性的问题而造成监督乏力。

2.3 行政法不健全导致城乡规划管理不规范

行政法制的要求对城乡规划领域来说就是要规范城乡规划的组织编制、审批、实施、监督检查等一系列的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为通常为制定、修改、废止与城乡规划相关的行政法规、各级部门规章、技术标准、部门规范性文件，组织编制审批各层次规划。具体的行政行为通常为城乡规划行政许可行为、行政强制行为、行政处罚行为、行政确认行为、行政复议行为、行政撤销和变更行为、行政合同行为、行政检查、行政补偿行为，行政监督、行政奖励、行政给付。就目前我国的城乡规划行政立法状况来说，规划编制、审批行为缺乏招投标或政府采购、时限、公式、听证、调整等程序性规定;行政强制行为、行政确认行为、行政合同行为、行政补偿行为缺乏完整的程序、范围、标准、实施条件甚至是原则性的规定;非许可类行政审批的设定权限、范围、监督检查、法律责任在现行法中并没有明确规定，这诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。

3 针对现状的发展对策

3.1 深化规划审批制度改革

深化规划审批制度改革，不仅要规范行政许可、减少行政审批事项、简化审批程序，而且还要对那些保留的非许可类审批事项加以制度上的规范，对那些取消的行政审批项目或者没有设立许可的有关事项积极运用规定、标准、协调、监督检查、备案等管理手段，加强后续监管。贯彻实施行政许可法，绝不仅仅是清理和规范行政许可的问题，而且还要求建设行政管理的理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及政府工作人员的行为方式，做出重大的转变，加快建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的建设行政管理体制。

3.2 健全规划决策机制

传统的城乡管理似乎历来是政府的职能，但是现代的城乡管理理论已经认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。城乡的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。

3.3 实行四线管制

规划编制和管理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局。为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城乡的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城乡干道等重要基础设施及周边上地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城乡历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城乡资源的不可挽回的损失。

3.4 加强规划实施的监督

城乡发展建设的长期性，决定城乡规划管理工作是一项经常性的不问断的长期工作。要保证城乡规划能够顺利实施，各级城乡规划行政主管部门就必须将规划实施的监督检查工作作为城乡规划管理工作一项重要内容抓紧抓好。

(1)做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城乡规划行政主管部门提出的要求。

(2)做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城乡规划的违法活动。

(3)做好城乡规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，严肃管理各种违法读职行为，督促提高城乡规划行政管理的质量水平。只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。监督制度的核心是通过上级政府派出城乡规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。

3.5 建立规划管理行政责任追究制度

要将规划管理的行政责任，具体分解落实，使城乡规划管理的各项工作任务，包括规划执行和规划实施的监管，都有明确具体的责任主体，责任和权力相符。城乡规划管理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划管理部门领导和直接管理工作人员。城乡规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城乡规划行政决策的科学化。

4 结束语

城乡规划是建设城乡和管理城乡的基本依据，是保证城乡土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现城乡经济和社会发展目标的重要手段。在现代城乡规划管理中，必须贯彻可持续发展战略，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一;创建具有中国特色的现代城乡管理机制，促进建设与管理相互协调，把市场经济机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城乡建设进程