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　　摘要：地方性法规可区分为“宪法类”、“经济类”、“行政类”、“社会类”等不同类型，不同类型的立法质量评价指标体系亦应有所差异。每一类型地方性法规的立法后评估指标体系都由文本评价子体系和效益评价子体系组成，它们的一级指标内容和数量尽量少作更动，主要调整二级指标的内容和分值来体现不同类型法规评价体系的差异。同时，文本评价和效益评价两个子体系在综合评价中的占比权重也有所不同。

　　关键词：地方性法规,不同类型,质量评价指标

　　我国社会主义法律体系由七大部门组成。参照国家法律分类的路径，我们将地方性法规分为“宪法类法规”、“经济类法规”、“行政类法规”、“社会类法规”四大类。当然，这种分类只具有相对的意义。例如，地方性法规中的经济类、社会类往往也带有行政管理性质。

　　现将差异化评价指标体系的要点说明如下：

　　1.四大类地方性法规的立法后质量评价指标体系存在差异。其原因是根据法规的类型需对评价指标作适当调整。具体的调整方法是：一级指标的内容和数量尽量少作更动，主要调整二级指标的内容和分值来体现不同类型法规评价体系的差异。

　　2.四大类地方性法规的立法质量评价采取文本质量评价和实施效益评价两个指标子体系。但文本质量评价指标子体系和实施效益评价指标子体系在其立法质量综合评价中的量化占比权重会有所差别。其中，经济类地方性法规、行政类地方性法规和社会类地方性法规的实施效益评价得分的占比权重应大一些；宪法类地方性法规的文本质量评价得分的占比权重则可大一些，或可与其实施效益评价的占比得分相当，甚至适当高一点。

　　3.本文虽然是以四大类分类法对地方性法规的立法后质量评价作差异化指标体系设计的，但仍然融入了创制性和实施性两分法的一些评价方法，在某些二级指标中作出区分。对于明显属于创制性或实施性的地方性法规，评估主体可以在评估实施过程选择使用。

　　一、宪法类地方性法规立法质量评价指标体系

　　宪法类地方性法规必须严格依照宪法及其相关法制定或在其授权范围内制定，以

　　确保国家法制统一。建立在这样一个立法基础上的宪法类地方性法规，一般不宜列为急需评估的对象。

　　有些地方的宪法类法规条款中可能存在着或显或隐的不符合上位法规定的情况，如近年一些省市制定的相关法规中规定，在设区的街道设人大工作办/室/站，作为区级人大常委会的派出机构。这在地方组织法上找不到立法依据，也有超越《立法法》规定的地方人大立法权限之嫌。但人大制度原本存在着需要探索和完善的空间，街道人大工作机构的创设也不失为一种完善基层人大制度的探索和尝试。若将这类地方性法规列入立法质量评价程序，反致评估工作左右为难。因此，在选择立法质量评价对象时，对此种宪法类地方性法规，采取宽容对待，无为而治，暂不列入急需评估对象，实为上策。

　　有鉴于此，本文为节省篇幅，删去宪法类地方性法规立法质量评价指标体系、宪法类地方性法规实施效益评价指标子体系、宪法类地方性法规立法质量的综合评价三个小节。

　　二、经济类地方性法规立法质量评价指标体系

　　地方性法规中的经济类地方性法规就是地方国家政权机关制定调整经济关系的法律文件，就其调整对象而言，既包括国家机关、社会组织和其他经济实体在经济管理过程中和经营协调活动中发生的经济关系，也包括其他经济关系[1]。在现行有效的地方性法规中，经济类法规数量最多，占比最大。以重庆市地方立法为例，在截止2012年底有效的190多件法规中，就有如《重庆经济技术开发区管理条例》、《重庆市农业投资条例》、《重庆市实施〈乡镇企业法〉办法》、《重庆市合同格式条款监督条例》等90余件，约占48%。其在各地的地方立法中，经济类法规也最早出现，因而实施时间最久。鉴于我国改革开放以来，经济体制改革力度最大，经历了计划经济向市场经济的重大变革，所以经济类法规的时效性问题最突出。从理论上说，经济类法规的立法质量评估压力最大、评估价值最明显，评估任务也最重。

　　1.经济类地方性法规的立法质量评价指标体系

　　经济类地方性法规的立法质量评价指标体系同样由文本质量和实施效益这两个评价指标子体系构成。其所要调整的，主要是一级指标和二级指标的内容和分值，以及文本质量评价和实施效益评价二者在总分计算中的占比权重关系。由于经济类地方性法规应更加注重其实施效益，其实施效益评价得分在综合评价中的占比权重需要相应提高，可定在55%至60%之间。

　　经济类地方性法规文本质量评价指标子体系总分为100分。其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技术性”10分。20个二级指标均按5分的分值设计。二级指标均设定为满分5分，是为了量化评价中便于操作。这一点，以下不再作说明。

　　如有必要，建议可将“合法性”作为“一票否决”指标。即“合法性”指标得分不能少于5分。

　　2.经济类地方性法规实施效益评价指标子体系

　　经济类地方性法规实施效益评价指标子体系由“法制统一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“实效性”（25分）、“成本分析”（15分）六大类一级指标和20个二级指标构成。每个二级指标的分值为5分，总共100分。对于经济类地方性法规来说，“实效性”和“成本分析”理所当然是刚性指标，如果某项经济类地方性法规的实效性差，其立法成本和执法成本高于其实施效益，或者其违法成本低于守法成本，那么，这一经济类地方性法规的立法质量就不应当被肯定。

　　如有必要，建议可将“实效性”作为“一票否决”指标，即其“实效性”指标得分应不少于12.5分。

　　关于经济类地方性法规实施效益评价指标子体系及其分值表说明，可参见“地方立法质量评价指标体系研究报告（总报告二）”中“地方立法实施效益评价指标子体系及其分值表”的说明。

　　3.经济类地方性法规立法质量的综合评价

　　经济类地方性法规的立法质量综合评价，由定量评价和定性评价两部分组成。

　　在定量评价部分，总分为100分。其中，实施效益评价得分的占比权重可大于文本质量评价的得分占比权重。这是由于经济类地方性法规应比其他类型地方性法规更加注重实施效益，而且相比于其他类型地方性法规，其实施的效益和成本也更容易测评一些。我们建议：一般情况下，经济类地方性法规的实施效益评价得分占比权重为55%-60%左右，文本质量评价占比权重为40%-45%左右。

　　三、行政类地方性法规立法质量评价指标体系

　　行政类地方性法规包括两个方面：一是为实施国家行政法、国务院行政法规中的行政管理类法规而制定的办法；二是基于本地区实际需要而制定的地方立法。就重庆市地方性法规目录而言，前者如《重庆市实施〈国家赔偿法〉办法》、《重庆市实施〈档案法〉办法》等，后者有《重庆市行政执法监督条例》、《重庆市行政执法责任制条例》。

　　行政类地方性法规一般具有较强的行政管治色彩，行政强制性比较突出，往往容易产生自由裁量度过大、行政权力边际模糊、职责不清、权力滥用、行政权力与行政责任不相匹配、行政权力与违法行政的处罚不相对称等问题。行政类地方性法规亦是地方立法质量评价工作中应予重点关注的立法后评估对象。

　　行政类地方性法规的立法质量评价也由文本质量评价和实施效益评价两部分组成，在此基础上形成统一的综合评价结论。

　　1.行政类地方性法规文本质量评价指标子体系

　　鉴于行政类地方性法规的特点，其文本质量评价各指标的分值稍有调整，与“经济类地方性法规文本质量评价指标子体系”相比，“合法性”指标分值有所加重，定为15分；“可操作性”指标分值减少5分，也是15分。这是考虑到行政类地方性法规同宪法类地方性法规相似，在“合法性”上尤需缜密。其他指标及其分值为：“立法必要性”10分，“合理性”25分，“地方特色”25分，“技术性”10分。总分100分。

　　如有必要，建议将“法制统一性”和“实效性”设置为“一票否决”指标，即“法制统一性”指标得分不少于5分，“实效性”指标得分不少于12.5分。

　　3.行政类地方性法规立法质量的综合评价

　　行政类地方性法规的立法质量综合评价，由定量评价和定性评价两部分组成。

　　在定量综合评价部分，总分为100分。其中，实施效益评价得分的占比权重可等于或略大于文本质量评价的得分占比权重，但与经济类地方性法规的实施效益评价占比权重相比可有所减少。这是由于在实施效益方面，行政类地方性法规不可能像经济类地方性法规那样收效明显。不过，基于同样的理由，这一占比权重仍可高于社会类地方性法规。我们建议：一般情况下，行政类地方性法规的实施效益评价得分占比权重为50%-55%左右，文本质量评价占比权重为45%-50%左右。为节省篇幅，行政类地方性法规立法质量评价总表不再展示，其基本格式同于经济类地方性法规。

　　四、社会类地方性法规立法质量评价指标体系

　　社会类地方性法规是地方人大及其常委会基于公民的社会主体地位，鼓励公民广泛参与社会，规范社会管理而制定的地方性法规。社会类地方性法规是地方立法中的后起之秀，随着各地对民生的重视，社会类法规数量在迅速增加。社会类法规也将成为地方立法质量评价的主要对象。

　　社会类地方性法规在立法宗旨、责任主体、管理对象、实施效益追求、法律责任等方面与经济类、行政类地方性法规有一定差异。

　　1.社会类地方性法规文本质量评价指标子体系

　　社会类地方性法规文本质量评价指标体系由6个一级指标20个二级指标组成。文本质量评价总分为100分，其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技术性”10分。

　　与经济类地方性法规的实施效益评价指标子体系相比，该表多了1、2项民众满意度测评指标。法规实施后民众满意不满意、方便不方便，是社会类法规比其他类法规更应体现的价值。

　　如有必要，建议将“法制统一”、“实效性”作为“一票否决”性指标，即“法制统一”所得分值不能低于5分，“实效性”所得分值不能低于10分。

　　3.社会类地方性法规立法质量的综合评价

　　社会类地方性法规立法质量的综合评价仍由定量评价和定性评价两部分组成。鉴于社会类地方性法规的实施效益虽比宪法类地方性法规明显和易于测评，但又不及经济类地方性法规，故其文本质量评估得分占比可适当提高，与之相应，实施效益评估得分占比适当降低，建议两者各占50%左右。评估主体可以根据所评估的社会类法规具体情况作合理调整。社会类地方性法规立法质量评价总表亦不再展示。