浅析城建档案管理

　　城建档案的定义是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。这是在2001年，建设部颁布了《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)以后，从我国城市建设的实际出发，总结城建档案管理工作的实践经验，给城建档案做出的权威的科学定义。它是社会发展的产物，是指在城市规划、建设和管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。

　　二、城建档案管理的意义

　　城建档案管理对于了解城市建设历史，掌握城市建设全貌，总结城市建设规律，科学管理和改造城市，加快城市现代化建设，促进城市经济、科学、全面、迅速发展，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义;是城市规划、建设、管理工作的真实记录，更是城市建设和发展的重要依据和必要条件。

　　三、城建档案的作用

　　城建档案是城乡规划、建设和管理的一项基础性工作，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据，也是工程建设运营管理、养护维修等工作的重要依据。城建档案在进行社会管理、提供公共服务、保障城市生产生活秩序、维护城市安全、应对城市突发事件及反恐等工作中，发挥着重要作用。

　　1.城建档案在文件形成阶段的作用

　　在施工过程中，随着工程的进度同步形成的文件材料，记录了当时施工情况和有关实际测试数据，并经有关人员签字认可，其文件材料反映有关单位的技术水平和管理水平。再次，文件材料是保证各有关方面经济效益的认可，同时，也是对工程量的认可，是工程结算的基础。

　　2.工程质量终身负责制的作用

　　建筑物、构筑物在有效的使用期间内(除了大自然灾害和外界影响外)，由于工程自身质量的问题造成不能正常进行使用，其原因除了施工单位的质量问题外，尚有工程设计方面、建筑材料方面、使用管理方面的原因等。城建档案是在工程质量终身责任制中，唯一具有权威的依据。可以利用城建档案，分析造成危害的程度以及制定抢修、维修和弥补的方案。

　　3.城建档案的历史作用

　　城市规划是根据城市经济发展的需要，对城市或城市中的各种要素，按城市现状、基础、特点，在前人认识的基础上，进行全面的、综合的、科学的、长远的预测和设想，通过论证编制城市规划方案，付诸城市建设实施。任何建筑物都有一定的使用周期。随着使用时间的推移，根据使用的需要，功能规模发生变化，需要对建筑物进行维修、改建、扩建等。充分利用原有建筑物的档案，充分考虑和了解其现有情况，拟定正确的维修、改建、扩建方案，可以节约投资。更重要的是，可以避免盲目、粗暴施工对建筑物结构带来的损坏，在最大程度上保证施工和人身安全。城市建设活动最终向社会提供两种形式的产品，一是建筑实体，另一种就是城建档案，这二者形式不同，但是，反映的是同一种事物。城建档案是城市建设活动的直接和真实的反映，记录了城市建设活动的过程和成果，记载了城市建设思想、技术和经验。作为城市建设成果的城建档案，当然起到了经验积累和技术储备的作用。现代化的城市是一个非常复杂、多功能的综合体，地面的各种道路交错，建筑物、构筑物密集，地下管线纵横交错，密如蛛网，地下建筑物及各种隐蔽工程越来越多，城市立体化程度越来越高。要保证城市的各种设施正常使用，必须要加强城市的科学管理。城市的各类建筑物都会形成土地征用、审批文件、建筑许可证、产权所有证等档案，它是城市房地产管理的历史凭证，是解决产权纠纷的法律依据。城建档案是城市规划、建设、管理的信息结合，是城市发展过程的真实反映，它是城市科学研究和城市建设科学技术信息的资源。随着城市进程加快和现代化水平的提高，城建档案将会发挥巨大的作用。

　　四、城建档案管理模式

　　1.传统与新形势下的管理模式

　　城建档案管理一直十分注重运用现代化技术进行档案管理，将最新的计算机技术运用于档案工作，对档案资料进行全方位、多层面管理的档案信息管理，在很大程度上解决了档案管理上信息共享、自动化处理以及数字化档案的初步要求，并围绕纸质实体档案进行的，较为落后的管理模式。

　　但伴随着社会的不断发展，逐渐演变成新的管理模式。新的管理模式将采用现代高新技术和数码信息处理技术对城建档案的收集、整理、利用各工作环节进行优化，实现城建档案资源的合理配置，积极营建城建档案资源共享的策略与环境，加快促进城建档案服务机制的创新，为社会提供一种全新的传播、交流城建档案信息的方式与高质量的城建档案信息产品，使城建档案工作更好地为城市的现代化建设服务。并通过管理手段自动化，提高工作效率，简化工作程序;通过管理内容数字化，整合档案信息，优化信息源，实现业务工作标准化、规范化，实现对档案信息资源的最大开发利用，实现对档案实体的保护;通过服务网络化，适应市场需求，实现资源共享。

　　城建档案涉及行业众多，其信息技术手段应用水平参差不齐，而“存在了上千年的纸张已经作为一种传统，深深扎根与人类社会”传统的城建档案管理以其载体的稳定、信息的可靠等优势，不会轻易退出历史舞台。同时电子文件的原始性、完整性、安全性、可读性等一系列棘手的问题还摆在我们面前。因此电子文件不会在一朝一夕替代纸质档案，二者将长期共存。

　　2.市场经济下城建档案管理模式

　　我国自实行改革开放以来，取得了举世瞩目的成就，特别是党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制目标后，我国的经济结构发生了重大变化，当然，从计划经济向市场经济过渡，是一个长期、艰难的过程，我们现在正处在新旧两种体制并存的时期，在这个时期，两种体制发生交互作用，势必产生各种利弊，因此，我们必须正确处理好改革与发展的关系。

　　就建设行业来说，在计划经济时代，建设的主体是国家或集体，在市场经济时代，建设的主体也由过去的国家、集体向国家、集体、民营、个人等多种形式转变。以房屋建设为例，过去是国家、集体投资，属国有或集体资产。近几年，国家取消福利分房和不再投资住房建设后，所有的住房建设全部转为由开发商投资，工程档案资料是开发商在开发和施工阶段形成的，如何保证这些建筑档案资料齐全、完整地移交到当地的城建档案管理机构呢?这是市场经济体制下，城建档案工作者遇到的新问题。

　　3.城建档案的经济管理模式

　　城建档案形成于20世纪60年代初，80年代得到迅速的发展，并形成了城建档案管理体系和网络。1980年全国科技档案工作会议后，为进一步加强城建档案的收集、保管和利用，国家决定首先在大中城市建立城市基本建设档案馆。各地城建档案馆在刚建立时，首先遇到的一个问题，就是怎样接收和收集城市的各类城建档案资料。虽然都采取了一定的措施，但收效甚微。在这种情况下，1985年成都市率先实行了城建档案预交保证金制度，规定：建设单位在**工程建设规划许可证前，必须到当地的城建档案管理机构交纳一定数量的档案保证金;不交纳城建档案保证金，规划管理部门不予**建筑规划许可证。工程结束时，建设单位或施工单位将一套完整的城建档案资料报送到当地城建档案管理机构，城建档案管理机构将保证金如数退还给建设单位。在当时法制建设尚不完备，又处于计划经济年代，采用这种经济管理的办法，取得了较好的效果。于是，建设部开始在全国各地、市推广城建档案保证金管理制度。

　　4.城建档案的依法管理模式

　　随着社会的进步，城镇化水平的不断提高，城市建设的飞跃发展，城建档案保证金的管理模式已不适应社会发展的需要，特别是一些地方政府对保证金的管理不善，给国家造成了一定的损失，同时城建档案保证金制度与国家的大政方针产生了抵触，取消城建档案保证金已势在必行。1998年10月国务院取消了城建档案保证金收取，城建档案保证金的取消，使城建档案资料的收集失去强有力的保障，使城建档案保管经费失去了来源。有的地方城建档案管理机构，由于走了自收自支道路，档案工作人员工资从哪里支付，都成了问题，尤其是一些档案工作人员情绪低落，陷入了迷茫境地。城建档案工作如何开展，城建档案工作人员何去何从，是当时城建档案工作者思考的一个重大问题。

　　毫无置疑，城建档案的收集、管理在城建档案保证金取消后，必然要走依法治档的路子。我们党和国家领导人十分重视档案工作，早在几年前就相继颁布了一系列的法律、法规，如《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》等。在此基础上，各省、市也制定了一系列的行政规范性文件，这些法律、法规的颁布，使城建档案资料收集、接收，有了一定的法律保障。尽管在具体执行过程中，存在着这样或那样的问题，但在具体运用这些法律、法规时，我们应掌握的原则是：在同级国家机关之间，权力机关制定的法律法规文件其效力高于行政机关的法规文件;在上下级国家之间上级国家机关制定的法规文件，其效力高于下级国家机关制定的法规文件;法律高于法规;法规高于规章;国家法规、规章高于地方法规、规章;法律、法规和规章高于行政规范性文件;在有适应法律法规规章的情况下，不能适用与法规依据相反的政策规定。否则，就会因适用法规依据不准确而引发行政诉讼。

　　五、结语

　　城市信息化建设和电子政务的不断推进，深刻影响着人们的生产和生活，逐步改变着我们的工作方式，这一方面为城建档案工作进一步发展提供了更广阔的空间，另一方面也对城建档案工作提出了更高、更新的要求。面对机遇与挑战，城建档案工作如何适应社会需求，开拓创新，是摆在我们面前的首要任务。