农村集体建设用地合理流转与耕地保护

　　[Abstract]ruralcollectiveconstructionlandcirculationinChinaisinthenewperiodofruralcollectivelandusesystemreformandinnovation.Accordingtoourcountryruralcollectiveconstructionlandcirculationproblems,analysesthecausesofpropertyrights,fromtheAngleofcultivatedlandprotectionandproposedperfectingruralcollectiveconstructionlandcirculation,theSuggestionsofcollectiveconstructionlandcirculation.

　　Keywords:collectiveconstructionlanduserightstransferlandpropertyrights;,Thecultivatedlandprotection

　　1引言

　　随着我国改革开放的深入，国民经济和社会事业不断发展，城市不断扩张，城镇国有土地供应的紧张状况日益突出，特别是近年来农村工业化和城镇化加快发展，小城镇建设突飞猛进，集体建设用地进入市场进行流转的要求日渐紧迫。而正是由于目前农村建设用地流转中的这种现象处于自发、无序的状态，造成了大量农村集体土地资产的流失和耕地转用，不仅影响了土地市场的正常秩序，给用地单位今后的正常发展也埋下了土地产权关系不清的隐患;同时在集体建设用地流转过程中，违法用地、滥占乱用的现象比较突出，严重影响了土地资源的可持续利用，从而需要引起广泛关注。

　　2农村集体建设用地流转

　　“农村集体建设用地流转”的确切含义在目前的法律法规中没有明确的表述，理论界也没有统一的提法。为便于深入研究这一问题，结合土地流转的含义，本文认为农村集体建设用地流转是指农村乡镇企业用地、乡(镇)村公共设施和公益事业用地、农村村民住宅用地这三部分土地连同地上建筑物、构筑物进入市场交易，其产权主体发生变更，随之发生的土地权属关系的流动和转移，一般伴有土地产权的接受者给子土地产权的让渡者一定的经济补偿。农村集体土地产权涵盖土地的各种权利，但主要是指农村集体建设用地所有权和使用权的流转两方面。

　　由于我国法律禁止土地所有权的买卖，对集体所有土地所有权的流转只规定了单一的流向，即只能通过征收的方式转为国有，这里国家动用征地权使土地所有权发生流转，既包括集体农用地转为国有土地，也包括集体建设用地转为国有土地。故农村集体建设用地流转的核心是使用权的流转，目的在实践中也是以集体建设用地使用权流转发生最为普遍。为此，本论文主要对农村集体建设用地使用权流转进行研究。

　　3农村集体建设用地流转的现状及存在的问题

　　3.1农村集体建设用地流转现状所暴露的问题

　　(1)现行法律规定不完备

　　关于集体建设用地的初次流转和再次流转，现行立法一方而不允许建设用地以出让、出租或转让等方式进行主动流转，但又将“因破产、兼并等情况致使土地使用权依法发生转移”被动流转作为禁止流转的例外，这种规定是有一定矛盾的:因为确认被动流转的合法性是以主动流转合法为前提的。

　　(2)流转缺乏制度约束

　　自发的农村集体建设用地流转，直接导致土地利用混乱，加之政府管理的缺位，集体建设用地的所有者和使用者以及使用者之间的私自交易，造成对土地用途管理制度和土地利用总体规划制度实现的冲击，规划落实困难，规划指标屡遭突破。在城乡结合部，由于农民私搭乱建，布局混乱，导致用地结构比例失调，生产和生活环境状况恶化。

　　(3)产权缺乏保障导致交易不安全

　　土地产权无保障及流转程序不规范，集体建设用地流转的可靠性差等，也导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，甚至原集体经济组织中人事变动，也会引发违约和毁约的现象，交易安全得不到保障。

　　(4)集体建设用地流转主体的限制性影响流转方向多元化的实现

　　现行法律制约集体建设用地使用权流转，对集体建设用地使用权主体设定了严格的范围。但在实际操作中，往往与法律的限制性规定相抵触:首先，从主观意愿来讲，乡镇集体经济组织希望在更大范围内盘活存量资产，确保集体土地资产利益实现的最大化;其次，从客观条件来讲，既然承认集体建设用地是一种资产，必然要随同其他资产进入市场。而在资产盘活中，必然不可能受“统一集体经济组织”的限制。

　　3.2问题的原因分析

　　从法理上看，集体建设用地使用权要受到农村土地产权的制约。集体建设用地使用权在民法理论中属于用益物权，即对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用、收益、处分的他物权。按照民法中用益物权的理论，用益物权以对标的物的使用和收益为主要内容。而农村土地少叔权(含土地所有权等)则包含完整的自物权的所有权能(占有、使用、收益、处分)。所以，我们可以说在权利的性质和分类上，集体建设用地使用权已经受到农村土地产权制度的制约了。而在市场经济日益发展的今天，收益不但体现在使用中，更体现在流转中。如果不允许集体建设用地使用权流转，则难以实现使用权人完整意义上的收益权能。因此应当允许使用权人在法定的范围内转让、出租、抵押等方式流转集体建设用地使用权，使其与国有土地使用权一样具有完整的权能。

　　从我国农村现状上看，在我国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在，城市土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以买卖和租赁的;而农村土地却不然，至今不能自主地流转，形成“两种少叔权、两个市场”的二元结构。与此同时，国家却以行政手段大量低价征收农村土地，使集体土地资产不断流失，集体建设用地的产权残缺不全。与国有土地相比，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。由此我们可以看出，农村建设用地使用权流转除了受我国相关法律法规不健全的约束，追本溯源，其自身产权制度的不完善是制约其发展的根本原因。这种制约主要体现在：①产权权属不清制约流转中的主体规范化;②产权权能的缺陷制约流转市场发育的规范化;③产权缺乏法律规范保障制约流转利益分配关系的平衡化。

　　4从耕地保护和产权角度提出对农村集体建设用地流转的建议

　　通过对我国农村集体建设用地流转的土地产权理论的研究，依据现代产权制度的要求，针对集体建设用地流转中暴露的种种问题，从制约流转的土地产权制度根源角度，提出完善集体建设用地流转的建议。

　　4.1完善相关法律规范

　　(1)土地流转的法学理论依据

　　梁慧星指出，民法理论把社会经济生活中主体之间转让财]叔和提供服务的经济活动从总体上称之为经济流转。土地权利流转是经济流转的个重要组成部分。民法理论与我国土地流转的关系主要体现在以下几方面：①物权法理论与土地流转;②债权法理论与土地流转;③将物权法和债权法的功能相结合，保障土地合法流转。

　　(2)健全农村集体建设用地流转法律法规

　　从法律的角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权利应当是平等的。允许集体建设用地入市流转，是维护和实现农民土地财产权的重要途径。集体土地所有者将集体建设用地以出让、租赁或作价出资本入股等方式进行流转，可以获得长久的土地收益，维护自己的合法权益。

　　4.2建立与集体建设用地流转相适应的土地产权制度

　　产权制度建设是规范集体建设用地流转的基础，集体建设用地流转是围绕土地产权这个核心内容展开的。土地流转的过程实际上就是土地产权运行的过程，也就是土地产权不断流动(交易)以实现资源配置得以合理的过程。这要求以产权关系明晰、权能明确为前提，只有产权关系明确、少叔权界定合法，土地利用才能合理和经济，其效益才能提高。反之，少叔权关系越模糊，土地经营中的利益、责任关系越混乱，土地的使用越不经济，越没有效率。同时产权明晰也是资源有效配置的前提条件。当前，急需对一农村集体土地产权制度进行重新构建。

　　4.3明确集体建设用地流转的条件和范围

　　权属合法、界址清楚、而积准确是一切土地产权交易的基本前提，同样也应当是集体建设用地流转的前提条件。因此，应与土地产权交易制度接轨，明确集体建设用地流转的条件和范围。市场经济条件卜，政府对于国有和集体两种土地所有权都应当依法保护，政府土地管理的目标应当是实施土地利用总体规划，严格执行用途管制制度，控制农用地向建设用地转化，切实保护和合理利用土地资源。

　　4.4规范宅基地使用权流转

　　宅基地使用权流转应当与土地产权制度要求相适应，既体现宅基地利用的经济性，又不违背农村土地规划利用的立法本意，因此，可以进行如下制度设计:

　　第一，我国可以通过立法明确规定农民出卖、出租房屋时，宅基地使用权也同时转让，这样就能从法律上使宅基地流转符合我国“房地‘体”原则。

　　第二，转让房屋及宅基地使用权后，宅基地使用权主体发生变化，因此，应当依法**登记手续。

　　第三，集体经济组织分配给农民使用的宅基地虽然允许农民转让或出租，但为了贯彻“户一宅”的原则，农民转让或出租宅基地后，再申请宅基地的，不应予以批准。

　　5结论

　　针对当前集体建设用地流转中存在的问题与矛盾，必须进行创新改革，尽快建立起与流转相适应的土地产权制度，使集体建设用地使用权能够按照市场经济的要求流转和合理配置。规范的基本思路是:在法律、法规的空间内，通过进一步制度创新，解决集体建设用地流转的法规和相关制度限制;在强化规划控制的前提下，进一步明确农村集体土地所有权主体及各项权能，尊重农民意愿，保护农民在建设用地流转中的充足产权地位;在坚持集体土地使用权和所有权相分离的原则下，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转;与土地产权交易制度接轨，明确集体建设用地流转的条件和范围，以保护农民的土地收益，最终实现集体建设用地依法、合理、规范流转。

　　参考文献

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