政府城市基础设施建设融资渠道和平台的发展

　　2008年第四季度以来，国家采用了扩张性的财政政策，以应对日益恶化金融危机。中央政府安排4万亿元财政支出计划，地方安排6万亿元的投资计划，用于民生等基础设施建设，这对于各级政府的基础设施建设的投融资能力提出了挑战。构建科学的公共基础设施投融资渠道和平台，对于实现城市功能跨越式发展、克服经济危机具有重要的现实意义。

　　1基础设施建设融资要树立正确的方针和理念

　　1.1以经营城市理念指导实践，加快推进基础建设融资

　　经营城市就是把城市中的可经营资源如土地、基础设施、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的形象、特色文化等无形资产，通过市场运作，最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市资源配置的最优化和效益的最大化。经营城市理念是城市化进程中推动城市建设的创新性思想，基础设施建设尤其是城市基础设施建设需要用经营城市的创新性思维来推动，才能够实现高效发展。经营城市理念和国内外城建实践都表明，政府基础设施建设投资与管理的优质和高效有赖于投融资机制市场化程度的提高，因此，投融资创新是经营城市理念的核心，也只有在城市整体价值的提升中，才能给资本已高回报，起到筑巢引凤的作用

　　1.2坚持市场导向，依据市场规律办事

　　注意发挥政府投入的示范效用和对非国有经济的带动作用的同时，讲求谁投资谁受益，分摊风险。政府对已有的基础设施要进行市场化运作。首先，破除政府基础设施建设投资运营，“必须由政府，必须由国有企业承担或控股”的陈旧观念，将政府投资逐步退出，努力实现建设资金来源多元化、投入多层次，并按市场原则实行资金要素的合理流动;其次，是建设行为企业化，加强成本核算，做到既有政策引导和政府支持，又有价值规律与市场杠杆的自动调节;再有，使资源享用商品化，改变无偿享有公用设施和社会资源的状况。

　　1.3建立基础设施自我增值、总量倍增、资金良性循环的机制

　　政府基础建设资金的稀缺性，要求提高该资金的使用效益，实现商业化运营，引入社会资本，努力盘活现有资产、以旧养新、自我增值，进而实现该资金良性循环。

　　基础设施开发，公园、广场、绿地、学校要起到以点带面的作用，能够提升附近商业区、房地产的价值;公路、轻轨、车站建设要能带动周边的商业区、工业开发区、旅游区的繁荣，使附近资产全面升值，为政府创造更多财政收入。实现以原有资产的收益促进新基础设施的建设，又能带动城市功能的全面提升，进而又使现有公共基础设施的实现增值，实现基础设施总量倍增，最终实现政府基础设施投资的良性循环和投融资平台的健康运转。

　　2国外的成功经验借鉴

　　日本政府在城镇基础设施建设上主要发挥引导作用，同时充分利用资本市场，促进基础设施建设迅速发展。在城镇基础设施建设上，日本政府主要提供下列扶持性措施:提供财政和政策性金融担保，以降低非国有经济进入基础设施领域的风险;开拓特殊债券市场，以长期金融债券开创居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道。

　　美国在20世纪20年代就开始发行市政债券来募集基础设施建设所需的大量资金;此外，民间资本也积极产于基础设施建设，凯雷投资集团设立10亿美元美国基础设施建设基金，该基金的投资范围包括铁路、机场、水务资产、学校、医院和公私合作投资项目。

　　泰国政府建立政府基础设施开发基金和基金会，它对城市环境基础设施的私人经营者和市政提供担保，帮助直接融资，创造较便捷的长期融资渠道，随着市政的贷款增加和担保基金的努力，很快为市政建立了良好的信用等级;城市建设基金会维护和管理城市建设资金，为更多的民间资本进入政府基础设施建设和经营作担保，以便扩大基建融资渠道。

　　3政府基础设施建设融资渠道和平台的发展具体措施

　　3.1强化公共资产管理公司的职能

　　公共资产管理公司作为政府公共资产的直接管理者，项目融资的直接经理人，其对提高公共资产管理运营的经营效益负有重大责任，必须其强化该部门的职能。为此要做到：首先，做到管理科学，要健全法人治理结构，采用科学的管理理念，减少代理成本，采用适当的激励机制;其次，运营要规范，要在政府有关金融、公司法规的基础上，处理各项基础设施，处理程序要规范;还有，组建专业的资产管理团队。引进专业的金融投资人才，建立学习型组织，重视与重点高校的金融专业开展合作，重点高校拥有先进系统地的投融资方法和经验，尤其是名牌高校的学缘关系，使其在金融领域具有的巨大的影响力，其学员多就职于高层金融机关，可以为地方政府基础管理投融资平台的建立提供便利。

　　3.2壮大地方城市商业银行实力

　　城市商业银行作为“市民的银行、地方的银行”，对于地方经济的发展具有举足轻重的作用，其经营方针和股本结构决定其必须与地方经济发展紧密配合，通过吸收群众的存款发放贷款，为政府基础设施建设提供资金责无旁贷。因此，城市商业银行应是基础设施建设投融资平台的重要组成部分。这客观上要求城市商业银行提高管理水平，借鉴锦州、沈阳等城市商业银行的经验，改进经营管理。同时，所在城市的大发展和基础设施建设也将为城市商业银行提供难得的发展机遇。城市商业银行应谋划资本经营的可行途径，积极引进倡议投资者，提高资本充足率，考虑兼并其他地区的城市商业银行，这样吸收其他地区的存款扩大本地经济建设的资金来源。

　　3.3盘活原有公共基础设施

　　政府基础设施建设要求盘活城市土地、闲置公有房产、基础设施等国有存量资产，增强融资能力，将土地的实物形态转化为价值形态和货币形态，将公共资产证券化，体现其价值，产生可观的现金流量，用以开发新项目。还可采取对城市资源特许经营权招标拍卖等形式筹措资金，有期限地转让城镇道路、桥梁、公园、公厕、电力、自来水、热电等公共设施经营权。优化资源配置，对不涉及国计民生的基础设施，通过市场化运作，以公开招标拍卖、租赁、抵押、承包等形式，实现公平竞争。

　　盘活原有资产的前提是要开展资产彻底普查，摸清家底，建立数据档案。世界银行1994年世界发展报告将基础设施分为两大类:一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门;另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。

　　3.4灵活的运用多种投融资方式

　　当代的基础设施融资方式日趋多种多样，代表性的有资产证券化、项目融资、TOT等形式，要分析不同政府基础设施的特征，结合不同融资方式的特点灵活运用。相关企业也可通过股票上市、项目融资、资产重组等方式，进入资本市场融资;积极争取更多国债项目和国债资金、国家开发银行贷款;政府将支持依法开展产业基金、集合信托、委托投资和委托贷款等业务。

　　3.5抓住时机，搭建多种形式的投融资平台

　　2008年，我国居民储蓄已达23万亿人民币，东南沿海的私人财团、投资公司也如雨后春笋般出现，经济起飞阶段的我国为外国的投资基金所看好，他们都在寻找合适的投资渠道，这正是开展招商引资的良好时机。地方政府应适时地组织各种投融资洽谈会。公共资产管理部门要抓紧资产进行清理，设计多种投融资渠道，供投资者选择。

　　第一，以某项资产或一组资产打包的形式进行资产证券化，成立特别运作载体(SPV),进行风险隔离，发行债券，以此为平台，广泛吸引民间资本;这主要适合于闲置的公共房产、土地的处理;

　　第二，定期组织拍卖会，直接出售部分基础设施的特许经营权;

　　第三，对公共事业企业实施股份制改造，如煤气公司、供暖公司、自来水公司、公路段、城建设计院等，适应我国发展多层次资本市场的政策，以此为平台吸引倡议投资者和风险投资公司的投资，积极准备整体上市，或者将部分优质资产剥离，进行部分上市。对于一些小企业可以实行管理层收购政策;

　　第四，政府出资，建立地方信托机构，以此为平台，发行市政建设债券、成立市政建设基金、吸收信托存款，发放委托贷款;

　　第五，以新规划的项目为平台，如：公路改造、城市轻轨等项目，采用BOT项目融资，吸引有实力的集团落户当地，并给予税收优惠;

　　第六，对于非盈利性的项目，如广场、绿地、公园湖畔、学校等文化设施的改造，它可以带动周边地产和商业区的升值，可以考虑将其建设投资与附近的房地产项目、休闲服务区等高利润项目的招标挂钩，基础设施投资与高利润的商业区和住宅区共开发的挂钩，实现开发商和市政府的双赢。

　　3.6切实防止国有资产流失

　　要盘活城市存量资产，需通过市场运作，以公开招标拍卖、租赁、抵押、承包等形式，将土地的实物形态转化为价值形态和货币形态，为新的基础设施建设储备资金，但是这一操作过程要增强透明度，加强监督，杜绝国有资产贱卖和被侵吞等违法现象发生，防止国有资产流失。对在建项目实行严格的责任制，严把公共工程质量关。

　　参考文献

　　[1]吴庆玲.城市基础设施领域项目融资模式创新[J]，商业时代，2007(4)

　　[2]陈梦筱.城市基础设施建设投融资问题研究[J]，前沿2007(9)

　　[3]付磊.市场经济条件下城市基础设施建设的投融资模式[J]，城市管理与科技，2006,(2).