浅析城市土地管理

　　按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地归国家所有，这里的国家是单指中央政府?还是包括地方政府?在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

　　中央政府如何行使对城市土地的所有权?中央政府与地方政府如何划分产权?这是一个现实问题。这里涉及一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府;占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决定将哪些权利在多人程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。

　　二、我国城市土地使用制度改革的指导原则是，巩固和完善土地的国家所有制，建立与社会主义市场经济体制相适应、与城市建设和发展相协调、有中国特色的社会主义城市土地使用制度。

　　总的来说，①将土地的所有权、使用权和管理权相分离。国家(中央政府)对土地拥有绝对的所有权，并规定国家的城市土地所有权神圣不可侵犯。经国家批准拥有使用权的单位可以依法拥有土地的使用权，使用权可以依法进行转让。地方政府(城市政府)代表国家对城市土地进行管理。②建立起既有利于维护社会主义城市土地国有制，又有利于发展生产力的新型城市土地使用制度。我国城市土地使用制度的改革，不是要改变城市土地国有制的性质，而是要消除旧的传统城市土地使用制度的种种弊端。建立有利于土会主义市场经济的发展和城市土地资源的合理化配置制度。国内外的经验表明，只有这样才能使城市土地与其他生产要素合理配置并得到有效利用。③建立起与社会主义市场经济运行机制相适应的城市土地供应和流动的运行机制。为了实现城市土地资源的合理化配置和结构优化，取得土地使用的最佳效率，必须使城市土地资源的配置符合市场化运作要求，使城市土地所有权与城市土地使用.权相分离，使城市土地使用权能够流转，从而使市场机制在城市土地资源配置中起基础性作用。

　　三、城市土地市场化建设：土地储备与招标拍卖

　　如前所述，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理也造成很大困难。因此，在开启城市土地使用制度改革的大门以后，如何规范和有效管理土地市场就成了政府迫切需要解决的一个问题。在这种背景下，城市土地储备制度作为一种制度创新应运而生。

　　城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种制度创新，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。由于是一个全新的过程因此出现了许多问题需要研究。

　　首先是土地收购过程中的补偿标准问题。土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般城市的操作方法是只制定3～5个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购、回收补偿标准不合理、不科学，给土地收购带来很大的难度。

　　其次是城市土地储备与城市整体规划的关系。城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划。结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发;二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。

　　第三是土地储备资金的筹集问题。土地储备制度初期遇到的困难主要是缺乏储备资金。因为，城市政府不可能投入大量的储备启动资金，而且在储备开始阶段，土地储备中心只有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。

　　第四是土地收购储备机制的协同作用问题。目前我国的城市土地储备制度尚处于探索阶段。部分城市存在着单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起有关利益群体的不满。对于土地储备政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模与储备周期、土地供应计划的制订、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。在实际操作过程中经常出现部门间相互抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低下等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响城市土地的市场交易秩序与健康发展。同时，由于没有建立起相关的法律法规，对土地储备中心没有相应的监督机制和手段，造成了机制不健全，运作不规范和泡沫经济。

　　对此，有关专家呼吁，我国各地地产的情况千差万别，不应搞一刀切。政府对土地一级市场实行垄断而对房地产市场实行宏观调控下的市场调节。具体来说主要是借鉴的国际先进经验，建立起我国城市土地储备机制：

　　一是建立起以土地银行为主体的资金运作机制，充分发挥土地银行在土地收购中的积极作用。土地银行的运行大都包括土地收购(征购)、土地储备、土地出让三个环节。(1)土地收购(征购)。市政当局先于开发商从分散的土地所有者(或使用者)手中购买土地，从而拥有大量市政待开发的土地。筹集购买土地资金是征购土地的关键所在。(2)土地储备。政府从上地所有者(或使用者)手中购得土地后，并不是立即出让，通常需要储备一段时。在一定时期内，转让出去的土地只是土地银行中小部分已经进行前期开发的土地，大部分尚未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地征数量保持一定的比率。对于那些已经规划好准备投入市场的土地，政府一般是先行实施土地整理或搞好前期开发。(3)土地出让。最后一个环节是土地出让。根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场。土地出让一般通过市场公开运作的方式，采取出租和出让两种方式。

　　这里主要就土地储备机制的运作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行探讨。(1)强化政府对城市土地一级市场的垄断行为。城市土地一级市场指城市土地所有者将土地使用者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者而形成的市场，反映的是土地所有者与土地使用者之间的关系。我国城市土地归国家所有，政府是城市土地一级市场唯一的垄断者，土地储备机构是政府的职能部门，负责土地一级市场的运作，真正做到“一个口子进，一个口子出”。(2)建立和完善土地储备机制的运作主体。建立土地储备运行机制，首先必项明确其运行主体的性质及职能。可以考虑成立土地储备与开发公司这类**机构来运作，出现国有土地的委托经营。(3)完善土地储备机制运行模式。土地储备机制实际上是法律规范下土地使用权的渊节转换机制。

　　二是建立城市土地储备基金，保证城市土地收购储备的巨额资金支持。当前我国城市土地储备基金可能利用的资金来源有：(1)政府拨款。从目前各个试点城市来看一般都划拨一定数量的款项作为启动资金。(2)政府贷款。土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于土地储备的政府贷款可以说是可以说是一种低风险贷款。初期启动阶段，政府完全可以用贷款方式建立土地储备基金。(3)政府预划拨部分城市土地。这相当于政府以土地资产实物的形式投人到城市土地储备綦金之中。(4)土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入土地储备基金。(5)土地储备收益。土地储备制度运作一段时期后，将会产生储备收益，这些收益也可列入土地储备基金，滚动使用。

　　城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。城市土地制度建设是我国土地制度建设的重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。搞好城市土地制度建设，不仅有利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全国建设小康社会具有积极的推动作用。