城市防灾实施保障机制的研究

摘要：城市安全是城市建设的首要问题。城市建设应当有效防止灾害、最大限度抑制灾害发生、减少灾害破坏，利于迅速适度的灾后恢复。建设健全的防灾体系应当是重中之重。然而城市防灾建设却没得到应有的重视，管理不到位，致使各级防灾硬件设施配备严重不足。本文在制度保障、资金保障、建设实施保障、责任奖惩四个方面，提出建设城市防灾实施保障机制的建议。
　　关键词：城市安全防灾实施保障机制
　　
　　各种灾害不断考验着人们和人们赖以生活的城市，也提醒我们：城市安全是城市建设的首要问题。城市从诞生之初就肩负有安全防御的责任。构建健全的城市安全体系，建设有效防止灾害、最大限度抑制灾害发生、减少灾害破坏、迅速适度灾后恢复的城市，是城市建设应该追寻的目标。
　　城市安全体系包括防灾体系和应急救援体系两个方面。由于灾害具有不确定性和突发性，有效防止灾害及减少灾害的破坏性，建设健全的防灾体系应当是重中之重。
　　然而现阶段我国虽然处在大建设时期，但是城市防灾体系建设却没得到应有的重视，主要表现在管理不到位，各级防灾硬件设施配备严重不足，抗灾标准不高，防灾支出过少。因此在人口最稠密的城市建立有效的防灾实施保障机制是迫切需要，确保城市防灾体系的健全并与城市建设同步。
　　1、城市防灾实施保障机制的功能
　　城市防灾实施保障机制应当是综合多个系统，多个职能部门的组合保障体系。应包括政策保障、资金保障、建设实施保障、责任奖惩四个基本功能。这四项功能互相衔接，共同保障城市防灾建设的实施。
　　2、政策保障机制
　　完善政策保障机制，使有法可依，有据可查，责任明确，奖罚分明，是城市防灾实施保障机制的基础。主要可以依靠以下两种方法：
　　2.1建立完善法律规章
　　随时代进步，人们的认知不断提高，各类法律法规在不断完善。但是国家法律法规不可避免有不完善和未涉及的地方，在实际操作中各地也会遇到本地独有的具体问题，如各部门责权不明、管理不畅等，这些都需要地方政府部门及时通过规章来补充、完善和落实。
　　2.2规划是科学完成该任务的另一利器
　　各地政府可以通过规划研究，有预见性的对安全问题形成统一认识和行动指导；通过各层次规划，制定目标和实施步骤，提出具体建设要求，明确实施主体、选择合理的实施手段；并通过建立规划实施评价体系保证规划的合理性；通过审批程序确定规划的法律地位。各级规划可有以下利用：
　　总体指导方面，通过城市总体规划和城乡防灾专项规划明确防灾控制的目标、定位，实现总的协调。
　　专项协调方面应充分利用各专项规划指导建设，首先各地应针对实际情况编制专项防灾规划，如城市编制消防规划、沿海地区编制防潮规划。其次在相关规划中加入或强化防灾内容，如城市综合交通中添加明确交通网、生命线的建设指导；在城市绿地系统规划中，加入治水、治山、防砂、海岸整治等工程整治要求，强化防灾绿地的配建，合理绿地的服务半径作强制指标；中小学布局规划中加入防灾避难场所建设的要求，提高学校抗震等级；城市住房建设规划中，加入危房改造内容。每个规划必须包含近期建设规划，将项目及实施时间落实。
　　具体落实方面，利用《城乡规划法》中确定的控制性详细规划法律地位，把防灾设施、绿地等协调落实到地块，保障建设用地及合理性。
　　3、资金保障机制
　　对安全投入资金的保障是防灾实施保障机制中最大问题。安全设施的建设投入及日常运作维护资金主要由地方财政承担，因此各地方政府往往没有建设的积极性，导致安全设施用地常常被占用、挪用。例如依据相关规定，消防站运行费用、人员工资都由地方财政承担，而其本身对地方经济也没有直接的拉动作用。对地方政府来说，建设消防站不只是一次性投入，而且是长期的财政负担，建设越大投入越大。因此各地往往在消防建设方面远落后于当地的经济发展。在不改变财政支出的责任主体的情况下，只能通过强制措施保证安全资金投入到位。
　　3.1通过预算保证基础安全保障资金投入
　　每年在财政预算中确定一定比例作为安全保障资金，应包括安全直接投入和间接投入两种。直接投入资金主要用作日常安全设施建设及维护、基础运行、人员工资等，满足日常安全花销及除险加固资金。安全间接投入应指改善城市交通、环境等，保障人们健康有关的投入。直接投入资金应通过强制政策把该资金单独剥离，专款用于安全建设。安全保障资金与财政收入挂钩，确定安全直接投入和间接投入占财政收入的下限。
　　3.2在城市的配套费提取相当比例作为安全发展保障资金
　　为使安全建设与经济发展同步，与当地的经济发展情况挂钩，应在城市配套费中考虑一定比例作为安全发展保障资金。在过去城市的配套费主要用于“七通一平”，随城市的发展和人们生活水平的提高，应在城市配套费中考虑安全设施、绿化设施、教育设施等城市基础设施的配套。
　　4、建设实施保障机制
　　为了保障实施成果，首先加强上级对下级的安全考核。要变过去被动的事故考核，为主动得多指标考核。对指标的考核主要是对安全规章规划的完善程度、安全规划规章的实施进度、安全设施的达标考核、建设质量审查、危旧房屋及桥梁设施及地质灾害改造情况考核、财政安全预算支出的考核及安全教育的考核。
　　其次公示各种安全改造实施计划及成果、各级安全考核数据、安全投入明细，供全社会监督；在统计年鉴中，加入安全支出的统计数字，并分直接安全支出和间接安全支出。
　　5、责任奖惩机制
　　5.1设置各种奖励和荣誉，激励各级政府的主管能动性
　　各地普遍存在对城市防灾建设重视不足的情况。与之对比下，全国城市普遍存在打造“卫生城”、“园林城市”、“宜居城市”等荣誉或名片热潮的，鲜有城市争创“安全城市”。唯一与安全有关的“平安城市”也只是各地公安部门以电子信息监控为主体的安全防范系统，不是全面地安全考核，也不足以引起各地政府的重视。
　　迫切需要设立以促进城市安全防灾建设的“安全城市”标准，作为城市综合硬环境的另一项至高荣誉。该荣誉应该以促进城市减灾、防灾为目的，把涉及防灾安全系统建设的所有内容纳入考核标准。考核指标应涉及安全相关规划、安全基础建设、出险加固工程、安全资金投入、安全教育、灾害应急系统建设等。
　　5.2明确各级责任，并对安全责任采用领导终身制
　　在城市的快速发展中，政府官员往往存在对政绩和经济拉动的渴求，同时对灾害发生存在侥幸心理，有意无意得将安全放置在决策的配角地位。如近几年在围海造地热潮中，不少地方领导出于成本和工期的考虑，拍脑袋降低地面标高，减少土方量，增加了安全隐患。更多的是地方政府受利益驱动，对安全用地、绿地等任意调整减少，这些责任全部由设计者和建设者承担是不合理的，也是不利于城市安全保障的完善。决策者应对这些安全隐患负重要责任，而且该责任应该是终身制的。这样有利于决策者在决策时更考虑长远的安全利益。
　　
　　
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