政法论文非政府组织参与公共教育之方式探索

所属栏目：思想政治论文
发布时间：2014-03-18 15:32:39 更新时间：2014-03-18 15:15:39

　　公共产品是与私人物品相对的概念。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯公共产品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。后来的经济学家将其定义发展，推导出纯公共产品具有非排他性和非竞争性的特征。其涵盖的范围分为公共管理类产品、公共服务类产品以及实物类公共产品，其中公共服务类产品主要包括公共教育、公共医疗卫生保健等。而本文所探讨的公共产品主要是指公共教育。基于公共产品的概念和特征以及传统干预行政理念，公共产品和公共服务一般由公权力机关提供，私人和其他组织不参与提供公共产品。而随着福利国家的兴起以及政府自身的问题，非政府组织开始介入公共服务领域，并提供公共产品，赢得了公权主体和私权个体的信任。在我国，非政府组织参与公共服务已成必要，但其提供方式却存在诸多限制，由此引发的冲突丞待解决。

　　摘要:非政府组织在我国的发展日益蓬勃，在弥补“政府失灵”的缺陷下，开始承担公共管理的任务，提供公共产品。然而，我国法律及政府方面对非政府组织的限制，以及非政府组织自身的问题，使其在提供公共产品的方式上存在阻碍。本文就公共产品中的公共教育作为研究对象，通过介绍美国非政府组织在公共教育上的参与，进行我国与美国的对比，从而提出完善我国非政府组织参与公共教育的方式。

　　关键词:非政府组织,公共教育,提供方式

　　一、非政府组织与公共教育的涵义

　　（一）非政府组织

　　非政府组织（non-governmentalorganization）这一概念最早见于1945年签署的联合国宪章，其定义几经发展，最后为“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织”其具有五个基本特征：组织性、非政府性、非营利性、自治性及志愿性；其中非营利性和非政府性是其最基本的特征。根据定义和特征来看，非政府组织的成立及其活动在于维护公益，而不是以组织形式追求利益。而且，事实上，现有的非政府组织都在一定程度上关注社会公共问题，甚至是全球性问题。通过其主张和行为追求公共目标的实现。同时，非政府组织是独立于政府之外的民间组织，出于对公共利益的关切，其活动范围主要是在教育、环保、扶贫等社会公共领域，且其组织和活动不受政府和企业控制。独立的管理，为公共利益而行动是非政府组织的发展日趋迅速。

　　（二）公共教育

　　公共教育主要涵盖教育设施的提供、教育资源的配置以及教育制度的设定。这类纯公共产品中公共服务类产品与公民应享受的国家福利密切相关，是国家履行对公民的照顾义务，它对于公民的知识获取和素质提高、推动社会的发展和进步起着重要的作用。同时，它也是使公民平等地享受受教育权的重要保障和媒介。基于纯公共产品的属性，其主要由政府来提供和维持，政府及其相关的公权力机构成为供给的绝大多数。

　　二、非政府组织参与公共教育的原因

　　（一）二者的契合

　　非政府组织的公益性使其关注领域始终属于公共领域，从最开始的关注弱势群体的生存保障问题发展到今天的以推动可持续的全面发展作为努力的重点。其关注点始终放在发展人类以及地球的美好生活，积极参与公共领域内的事务。同时，公共教育属于公共领域中关乎人类发展的重要组成部分，其也是保政公民受教育权的具体实现。非政府组织参与公共教育不仅属于其职能范围，即参与与公益事业密切相关的事务；也是保障公民更好地享受国家福利。基于此，非政府组织与公共教育相契合。

　　（二）政府的功能缺失

　　政府是作为提供公共教育的主体，拥有其他主体无法具备的人力和财物资源，其应责无旁贷地承担公共教育的主要开支和责任。然而，作为公共管理者的政府并不能满足所有人的利益需求，其公共政策实施的范围无法涵盖所有方面，也不能均等地保障全体公民的利益；其次，公共资源的有限性以及我国的特殊情况，公共教育中的教育资源存在偏向性，主要集中在较大较好的城市，而偏远地区的教育资源和教学设施配置普遍不足；再次，公共产品要求大量的人力财力投入，而政府的职能和资源的有限，导致政府所提供的公共教育质量和效果下降；最后，政府在提供公共教育服务中无法避免权力寻租现象，教育制度的设定会存在一定的偏差，以致于教育设施以及教育资源的不均。因而，政府功能的缺失为非政府组织参与公共教育提供了契机。非政府组织的非营利性以及公益性使其关注公共教育中政府未能涉及或无权涉及的方面，并且重点关注教育弱势群体以及教育不均现象；其充当了政府的“替补者”和利用自身优势满足公众需求。

　　非政府组织参与公共教育不仅是二者内涵的契合，而且其弥补了因政府功能缺失而导致的“政府失灵”。同时，非政府组织在整合民间力量的基础上，拥有大量的专业人才和资源支持，对公共教育方面承担着政府不愿做、不常做的事务，因而其参与性日益广泛。

　　三、非政府组织参与公共教育的现状

　　（一）我国非政府组织参与公共教育的现状

　　我国公共教育领域现存在教育投入较少、教育资源不均、教育制度滞后等问题。然而，政府在这方面又出现“失灵”的状况，无法缓解公共教育现有的各种矛盾。非政府组织虽然应运而生，并且积极参与公共教育方面的建设和服务，但是我国的法律环境并没有给予非政府组织良好的生存环境，使其地位经常游离在法律的边缘。目前我国登记在册的国际和本土教育类非政府组织共有221家，其参与方向主要集中在教育人才的培养、教育体系的建设和对弱势群体的中小学教育帮助。然而，法律方面的缺失导致教育类非政府组织的法律地位尴尬，为此其所参与的公共教育方向有限且参与困难度大。譬如，国内著名的“麦田计划”组织，成立于2005年，一直致力于改善贫困山区孩子的教育环境，其影响力遍及我国许多省市，为农村地区的教育环境改善作出了许多贡献。然而，直到2010年，“麦田计划”的组织才更改为“麦田教育基金会”，在广东省民政厅正式注册，成为一个合法组织。期间，“麦田计划”由于其法律地位的尴尬，曾受到公众对其开展活动的质疑和相关机构不予合作的困境等，在一定程度上阻碍了其参与贫困教育扶助。与此同时，国际教育类非政府组织进入我国后，也遭遇相同境地；其主要依据借用相关业务主管单位来获得合法地位，提供公共教育服务。同样，面对找不到愿意承担相应责任的业务主管单位的国际非政府组织无法进行登记注册，因而得不到法律的承认和保护。法律的不完善导致教育类非政府组织得不到应有的法律保护，而即使存在这一困境，教育类非政府组织在教育扶助和教育环境改善方面的影响力日趋增大，推动了地区的教育发展，加强了弱势群体的受教育权保护，促进教育公平的实现。

　　（二）美国非政府组织参与公共教育的现状

　　美国拥有大量的其活动涉及公共教育范畴的非政府组织，这些组织担当的不仅是政府的“替补者”，更是公共教育体系的“代言人”。由于完善的市场经济体制、宽松的法律环境等，非政府组织逐渐与政府、市场之间形成三方鼎力的关系，在公共教育领域内的具有很强的影响力。美国教育类非政府组织主要分为资金组织、服务组织和管理组织，资金组织是专门以资金支持服务组织的组织，服务组织则是直接从事公共教育的服务，而管理组织是对相关组织进行协调管理。其参与公共教育的方式主要为提供教育支援、参与教育评级、监督及协助政府提供公共教育；其参与范围主要集中在学校建设、教育经费投入、科研研究发展、教育认证及评估以及社区教育发展等方面。

　　1.提供教育支援

　　教育支援主要涉及非营利学校的开办、教育人才的培养、弱势群体教育权的保护以及资助科学研究和教育活动等。第一，学校的兴办不再简单依靠政府出资、提供资源，而是部分非政府组织依据当地的情况自行兴办非营利的小学及初高中；针对不同教育的要求，非政府组织提供不同类型的教育培训、专业技能培训；此外，通过开展高等教育或其他教育领域的专题研究并出版报告，对实践问题进行研究并提供指导。第二，非政府组织每年投入大量的资金在教育人才的培养上，其提供教学技能培训、奖学金或助学金以及各种实习和海外学习机会。同时，为满足各种教育需要，资金的投入对象逐渐多元化，涉及不同文化背景、教育程度。第三，在对弱势群体教育权的保护上，美国的非政府组织建立相对的教学服务机构和提供教育咨询服务；在此基础上，针对教育不公平、不平等，相关非政府组织进行协调和提供帮助。第四，通过基金会资助的方式，各类非政府组织对各大高校的科学研究提供资金以支持优秀专业学科的建设以及科学新领域的开发，从而提高教育质量。

　　2.参与教育认证

　　美国高等教育认证制度是推动美国高等教育机构持续改善品质、提升竞争力的重要力量。其是一种以自我评估和同行评估为基础的质量保障机制。认证制度主要分为认证和认可两项，认证是指认证机构对高等教育机构和专业进行的质量评估；认可是指认可组织对认证机构的资质进行承认的过程。认证机构类型主要有全国性认证机构、区域性认证机构和专业性认证机构；其认证范围为院校认证和专业认证，院校认证主要是从整体上考察高等院校的办学条件和办学效果是否达到认证标准；后者是由专业认证机构根据行业标准，对院校内的某一具体学科或专业进行评价。而对认证机构负责认可的组织为美国高等教育认证委员会和美国联邦教育部，通过两个组织的要求和标准获得认可的认证组织才有权对其范畴内事项进行认证；同时，认证标准、程序以及方式都有严格地规定，保证认证结果的效力和权威性。由此，大量的认证机构基于其第三方的独立性以及公益性具有公正性，在不断加强内部管理，提高认证水平的基础上，逐渐获得全国范围内的公信力和威信力，从而推动高等教育质量的发展以及教育体系的完善。

　　3.监督和协助

　　在美国，以美国教育理事会（ACE）为核心所形成的六大协会领导着美国各类教育协会参与公共教育，其代表了教育机构中的不同类型。在政府缺失对教育协调管理的背景下，民间组织自愿建立及联合，对美国教育（特别是高等教育）起到了整合协调的作用。从对内来看，美国教育协会组织代表各类学校的不同利益，共同监督和指导学校的教育建设，解决教育领域内的重大问题，共享办学经验和提供办学支持，收集并传播有关教育的情报资料，负责提供培训工作。从对外来看，美国教育协会维护学校自主和学术自由，代表教育界与其他各界、联邦政府进行信息、观点的交流，从而维护教育界的共同利益。美国教育协会的职能中，包括提供政策咨询、发表意见和声明、开展游说活动。其提供政策咨询的对象是针对政府及其成员；通过政策咨询，政府可以了解教育领域内的重要问题并以此为重要依据提出意见和建议，其成员可以获得联邦政府有关教育政策方面的信息以及教育系统内部的信息。而在参与国会立法听证、政府举行的关于教育政策听证以及司法裁定过程中，美国教育协会可以用专业合理的建议进行意见表达或参与辩论。美国教育协会通过这种方式为政府与学校之间搭建起沟通的平台。开展游说活动是美国教育协会开展活动的重要手段，无形中给学校和政府形成了无法忽视的压力，使其意见被充分重视。同时，基于独立性和专业性，美国政府部门也希望借助教育协会的力量有效管理美国教育，推动教育体制的发展。通过这些活动和措施，美国教育协会对内起着监督和指导的作用，协助政府分担公共教育领域的大部分事务；同时，通过影响高等教育政策，监督和约束政府的行为。

　　（三）我国与美国的对比

　　纵观我国和美国的非政府组织，在参与公共教育方面，存在着一定的差别。

　　首先，教育支援的环境不同。我国和美国的非政府组织都提供教育支援以参与公共教育。美国的民主制度、自由市场经济体制以及宽松的教育法律环境为其非政府组织提供了有利条件，使其在提供教育支援方面拥有诸多便利，不仅覆盖了公共教育的多个方面，还形成完整的组织制度。回顾我国，由于教育是国之根本，为保证教育教学质量，政府对于非政府组织的参与显得十分谨慎，不仅在提供教育支援上进行严格审查，同时对其实行业务主管单位和登记机关的双重管理。因而，非政府组织在参与教育支援时，并不一定能得到政府部门的支持。

　　其次，教育认证主体的不同。美国的认证体系建立依赖于非政府组织对于教育秩序规范的努力，其认证主体皆是美国联邦政府认可的达到标准的认证机构（亦是非政府组织）。基于其组成人员的专业性和独立性，认证机构作出的认证具有公正性和公信力，增强学校之间的良性竞争。我国的情况却与之不同。因为教育认证一直是教育部及其下属单位的重要职能之一，非政府组织参与不足。教育部及其下属单位固定时间对各学校进行教学评估、评级，其认证效力不容置疑。然而，由于其工作内容繁多和工作方式导致了教育评估责任过多过细，而评估机构的人手有限，工作效率相对减缓，评估内容有时不能全面覆盖，其效果并不理想。而通过教育部监管，将非政府组织纳入我国的教育认证评估，则会恰好弥补这一不足。

　　最后，监督和协助的影响不同。美国教育协会通过影响教育政策的制定和监督、指导内部成员的方式，实现对政府参与公共教育的监督和对政府在实施管理上的协助，成为学校和政府之间不可忽视的力量以及沟通的桥梁。我国由于非政府组织发展相对较晚，以及国家对于教育层面上重视，目前尚处于尝试阶段，未探索出合适的非政府组织对学校教学监督和指导的模式。

　　通过比较，可以看出我国的非政府组织在参与公共教育方面的限制相对较多，而且参与公共教育的程度和影响力还有所不够。但是，随着我国的快速发展和服务型政府的建设，政府在逐渐转换自己的角色，将不再总揽全部的公共教育责任，这也是未来我国公共教育的趋势，而这需要越来越多的非政府组织参与其中，以促进公共教育的发展。

　　四、完善我国非政府组织参与公共教育

　　（一）提供教育支援

　　政府应遵照相关的法律法规，对非政府组织适当放宽准入标准或者在不违背上位法的原则上，制定相关的行政法规鼓励非政府组织参与公共教育。此外，政府应依法行政，在不逾越其职能权限的情况下，给予非政府组织一定的优惠条件，促进其生存和发展。非政府组织应采取多种合作方式来提供教育支援：通过举行研讨会以及研究资金资助，加强与高校的合作；通过共同举办活动或者资源整合，加强非政府组织之间的合作；通过获取政府拨款或者签订外包合同的方式，加强与政府的合作。多方合作的方式来增强非政府组织在提供教育支援上的实力，使其更好地推动公共教育发展。

　　（二）参与教育认证

　　通过行政委托将部分教育认证工作交予教育部认可的教育类非政府组织，或者在认证过程中加入非政府组织成员共同参与教学评估。教育认证是推动教育教学质量提高的重要保障，也是促进学校之间良性竞争的重要手段。在政府功能日益不能满足社会管理需求时，政府可以将部分职能进行委托，借助第三方的力量来完成行政任务和实现行政目的；加之，非政府组织的公益性以及独立性使其更易获得公众的支持和信任，其专业性也将使教育认证的公信力更高。

　　（三）教育协助与监督

　　相关非政府组织可以进行整合成立教育协会组织，旨在为我国教育系统提供服务。因其教育领域中出现各类的专业性问题，单靠政府部门的宏观调控和学校自主解决是无法有效解决的，所以需要专业性组织来进行协调和解决。在不干涉各院校教育教学常规的前提下，教育协会组织可以进行适当地指导和监督，搭建学校与政府的交流平台。另外，政府在指定教育政策时，应主动将相关非政府组织纳入听证群中，听取其专业意见；并且在其指定教育政策的依据上适当参考非政府组织的意见。非政府组织可以开展教育政策研究，以自己的专业知识向政府提供教育政策咨询，使其了解教育领域内的问题，促进教育体制的改革。以此，一方面非政府组织分担政府的管理功能，进行教育协助，使政府宏观掌控；另一方面，主动参与听证和提供政策咨询，以约束政府的行为。