我国农村土地承包纠纷仲裁的特殊性

　　目前，实行的农村土地承包经营制度，承包关系比较稳定，但随着我国工业化的推进、城镇化的发展和现代农业的建设，农村人口流动和劳动力转移的加快，尤其是近年来国家强农、富农、惠农政策力度不断加大，农民的负担逐渐减低，随着农民对土地的关注度的提高，农村土地承包经营的纠纷也越来越多。农村土地承包经营纠纷仲裁是指农村土地承包纠纷仲裁委员会，在依据法律、符合事实、尊重社会公德的基础上，对农村土地承包纠纷进行审理并进行裁决，从而解决纠纷的一种法律制度。它区别于我国现有的其他仲裁制度，有其自身的特殊性，既具有行政仲裁的性质，又具有准司法的性质，在受案范围、仲裁程序的启动、裁决的效力等方面都表现了与传统仲裁制度的不同。

　　摘要：一般而言，仲裁程序较之诉讼程序因其独特的高效、便捷性广泛应用于解决民商事纠纷，更因其高度的意思自治而备受当事人信赖。然而，我国农村土地承包纠纷作为民事纠纷的一种，因其自身的特殊性和复杂性，虽然也不例外的可以适用仲裁程序解决纠纷，但是，我国的立法和司法实践都予以特殊对待。本文将从农村土地承包经营关系自身的特殊性着手，重点探析其在适用仲裁程序解决纠纷方面与一般民事纠纷的特殊之处。

　　关键词：农村土地承包纠纷,仲裁程序,仲裁组织

　　一、受案范围和仲裁程序启动的特殊性

　　（一）受案范围的特殊性

　　《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《农村土地调解仲裁法》）第2条第2款以列举的方式规定了农村土地承包调解仲裁制度的适用范围，并将因征收集体土地及其补偿发生的纠纷排除在外，从正反两个方面规定了其调整范围，将其限定在农村集体经济组织内部农业承包合同纠纷，正好与我国仲裁法第77条吻合，农村土地承包调解仲裁的适用范围只限于因家庭土地承包形成的合同法律关系及用益物权关系，因此其受案范围具有特定性。

　　（二）仲裁程序启动的可选择性、单方性

　　根据农村土地调解仲裁法第3条和第4条的规定，农村土地承包经营纠纷的解决，既可以通过当事人之间的自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等基层组织进行调解，还可以通过向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁和直接向人民法院提起诉讼的方式加以解决。也就是说，在纠纷解决的具体方式上，当事人有充分的选择权，且从该规定来看，农村土地承包纠纷仲裁也并不是诉讼的必经程序，这与普通民商事仲裁中，仲裁选择后的强制管辖不同。

　　《仲裁法》第4条规定：“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议，没有达成仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”因此，在普通的民商事仲裁中，以当事人双方已达成书面的仲裁协议为前提，但依据农村土地调解仲裁法第3、4条的规定，农村土地承包纠纷的当事人双方不以仲裁协议为前提，纠纷中的任何一方当事人都可以在未经他方当事人的同意启动仲裁程序，其仲裁程序的启动具有单方性。

　　根据仲裁法的规定，在普通民商事仲裁中，仲裁委员会由当事人双方协商选择，但根据农村土地调解仲裁法第21条规定，农村土地承包经营纠纷实行属地管辖原则，由当事人向纠纷所涉及的土地所在地的农村土地承包仲裁委员会提起。因此，农村土地承包纠纷仲裁的管辖具有强制性，且在普通的民商事仲裁中，以书面提起为原则，而在农村土地承包纠纷中，考虑到目前农村的实际情况，当事人提起仲裁以书面提起为原则，以口头提起为补充，这些都是由农村土地承包经营纠纷的地域性，复杂性等特点决定的。

　　二、仲裁机构的设置和对仲裁员要求的特殊性

　　（一）农村土地承包仲裁委员会设置的任意性和基层化、行政化

　　农村土地调解仲裁法第12条第1款规定，农村土地承包仲裁委员会的设立根据实际需要设立。这是农村土地承包仲裁委员会设立的前提，如果没有农村土地承包纠纷或者通过其他途径可以解决，就没有设立农村土地承包仲裁委员会的必要。因此，农村土地承包仲裁委员会的设置具有一定的任意性。同时该法第12条第1款还规定，农村土地承包仲裁委员会主要在县和县级市设立，也可以在设区的市或市辖区设立，这与普通仲裁委员会可以在直辖市、自治区人民政府所在地或在设区的市设立的规定不同，体现了农村土地承包仲裁委员会设立的基层化、地域性，有利于对农村土地承包纠纷实情的了解，有利于纠纷的及时、公开、公正解决和矛盾的及时化解。

　　农村土地承包经营纠纷的仲裁机构是农村土地承包仲裁委员会。根据农村土地调解仲裁法的规定，农村土地承包仲裁委员会是在当地人民政府的指导下设立，且其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。从该规定来看，农村土地承包委员会带有明显的行政化色彩，仲裁机构集行政权与仲裁权于一身，具有行政隶属的关系，属于行政仲裁的范畴，与普通的民商事仲裁机构的独立性有很大的区别。

　　（二）仲裁员组成的多样性

　　农村土地承包具有很强的地域性特征，农村土地承包仲裁委员会的设置必须能够适应解决农村土地承包经营纠纷的公益性特征和涉及利益关系的复杂性、广泛性和特殊性的要求，农村土地调解仲裁法规定了农村土地仲裁委员会有政府代表、人民团体代表、经济法律代表、农民代表组成，从而广泛吸收各相关利益主体，有利于纠纷的有效解决。

　　（三）仲裁过程的公开性

　　农村土地调解仲裁法第30条规定，审理应当公开，但如果具有涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及当事人约定不公开审理的情形可以不公开审理。可见我国的农村土地承包纠纷的仲裁过程以公开审理为原则，不公开审理为例外，这与普通民商事仲裁的不公开审理原则有着本质的区别，农村土地承包纠纷仲裁公开审理有其自身的特殊意义，通过公开的审理过程可以教育广大的集体经济组织成员了解更多的土地政策法规，有助于土地承包纠纷更加及时合理地解决，同时为保证土地承包纠纷仲裁的意义的发挥，农村土地调解仲裁法还规定，农村土地承包纠纷仲裁，可以在乡（镇）人民政府所在地或村民委员会所在地开庭，因此与普通的民商事仲裁相比，农村土地承包纠纷仲裁不但在仲裁机构的设置上具有一定的任意性，而且仲裁的的开庭也更加方便化。为使纠纷能够得到有效地解决，农村土地调解仲裁法还赋予仲裁庭更多的主动性，如仲裁庭在认为必要的时候可以主动对证据进行收集，因此农村土地承包仲裁委员会的地位处于一种相对独立的地位，有别于普通民商事仲裁中对独立性的要求。

　　三、农村土地承包仲裁效力的特殊性

　　众所周知，在普通的民商事仲裁中实行的是一裁终局制，仲裁裁决作出后，当事人就同一纠纷再向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，且仲裁裁决在不违反法律的情况下，具有强制执行的效力。农村土地调解仲裁法第48条规定：“当事人不服仲裁裁决的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”从该规定来看，在当事人不服仲裁裁决时，可以提起诉讼，人民法院经过审理最终解决农村土地承包经营纠纷。也就是说农村土地承包纠纷仲裁程序采取的是非一裁终局制。这种制度安排既不同于一般的民商事仲裁，也不同于诉讼程序，在这种制度下，也就是说农村土地承包纠纷可能会经过仲裁和诉讼两套程序，三次审理才能最终解决纠纷。

　　四、农村土地承包纠纷仲裁特殊性的几点思考

　　（一）依托行政，行政化色彩过于浓厚，仲裁机构的独立性较弱

　　由于仲裁委员会是在当地人民政府的指导下设立的，仲裁委员会办事机构设在农业行政部门的农村土地承包合同管理部门，其日常工作由其负责，造成了农村土地仲裁机构集行政管理权与仲裁权于一身，既具有行政权又具有准司法权。农村土地承包仲裁委员会的这种双重属性很难保证其不受行政干预，使农村土地承包纠纷仲裁的公正性和独立性大打折扣。因此，农村土地承包仲裁委员会应该建立自身的办事机构，实行自我管理，避免不必要的行政干预。

　　（二）一裁两审，程序繁琐，不利于纠纷的及时解决

　　“一裁两审”的制度设计使农村土地承包纠纷的最后解决可能先后经过仲裁和诉讼两套程序，三次审理才能得到解决，这不仅增加了纠纷解决的成本，更未能体现仲裁程序方便快捷的优越性，但该制度也拓宽了农村土地承包纠纷解决方式的途径，为纠纷当事人提供了充分的救济途径，看起来会增加纠纷解决的公平性，但由于成本过高，在多大程度上适用于农村土地纠纷的解决值得商榷，因此，要做好土地纠纷仲裁与诉讼等解决手段的衔接与协调。

　　（三）赋予仲裁裁决效力以终局性

　　当事人选择仲裁除了仲裁的公正性外，还在于其便捷性、终局性。农村土地承包纠纷仲裁的这种“一裁两审”不但会损害仲裁制度本身所具有的的这种特性，而且在多大程度上具有适用性也会引起广泛的质疑。在我国农村土地承包纠纷解决中实行仲裁的普遍原则“或裁或审，一裁终局”是可行的。在充分尊重当事人意思的基础上，由当事人选择诉讼或仲裁，但这种选择可以不以仲裁协议为前提，当事人只是在仲裁或诉讼两种纠纷解决方式中作出选择，同时要赋予仲裁裁决以终局的效力，节约纠纷解决的成本，提高土地纠纷解决的效率。

　　农村土地承包经营纠纷在我国城镇化发展过程中不可避免的问题，农村土地承包纠纷仲裁委我们提供了一个纠纷解决的方式，但其自身还有些不足的地方，需要在实践中不断的完善。