开辟土地经营权流转的新思路

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发布时间：2011-02-26 11:44:17  更新时间：2021-03-23 14:42:12

　　【提要】目前，土地流转问题，不仅是一个单纯的经济问题，更是一个关系国家稳定的政治问题。我们必须从中国农村的实际出发，积极探索，大胆创新，逐步完善农村土地制度，处理好“平等与效率”的关系。在搞规模经济时，千万不能强制农民流转土地，从根本上、制度上确保农民的合法权益不受侵害。

　　【关键词】土地流转、合法权益、保护

　　农村土地制度改革需处理好“平等与效率”的关系。在搞规模经济时，千万不能强制农民流转土地，加快农村土地流转步伐，发展规模经营和农业产业化，加速实现家庭联产承包责任制与现代农业的顺利对接，是实现农业产业结构调整，增加农民收入，深化农村改革的重大举措。随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农用土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。

　　一、当前土地流转中存在的主要问题

　　土地流转是进一步深化农村改革的产物，做好土地流转工作，对优化农业结构，促进农业产业化发展，提高农业的规模效益都有着较强的促进作用。但是在实际工作中，有的基层政府和村级组织在利益驱使下，不顾当地实际，违背农民意愿，操控土地流转，甚至逼迫农民搞土地流转，严重侵害了农民的合法权益。

　　1、农民的土地经营权受到侵害。土地承包经营权是法律赋予农民的一项基本权利。《农村土地承包法》以法律的形式确认了农民的土地承包经营权，同时也明确规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和以什么方式流转。这就为农业发展提供了更广阔的空间。然而，有些基层政府和村级组织，为了谋求眼前利益或片面追求“政绩形象工程”，片面强调集体土地所有权，忽视了农民的土地承包经营权，随意收回农民的承包土地，然后由集体统一发包，统一开发。这样做极大地伤害了农民的感情，容易引发许多不必要的社会矛盾，影响了农村稳定的大局。据报道，我国中部地区某县的一个乡镇，在没有广泛征得农户同意的情况下，便与某公司签定了开发合同，随后强迫农户签字“自愿让出”承包土地，强行将农户已进入盛果期的果园毁掉。结果是开发项目因缺乏充分的论证与市场调查宣告失败，最终导致大片土地荒芜。刚刚富裕的农民又因“失地与失业”的双重压力而面临贫困。类似的事情，在其他一些地区也不同程度地存在着。

　　以上事实说明，土地依然是我国农民的根本保障，如果草率地大规模从农户手拿走土地，风险最终还是由毫无心理准备的农民承担。对农村土地经营权进行依法流动和有效流转，能够提高土地的利用率和经济效益，但是，在具体工作中必须考虑到当地的实际条件是否成熟，应在遵循“自愿、有偿、依法、规范”的原则下进行。

　　2、在土地流转中与农民争利的现象普遍存在。土地是我国农民最基本的生活保障。国家政策与法律都强调要赋予农民长期而有保障的土地经营权，保护农民的合法权益不受侵害。农民是土地的直接受益者，农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是等价有偿的。流转的收益归农户所有。然而，有的基层政府和村级组织却以土地流转作为敛财的重要手段，擅自截留、扣缴土地流转的收益，只是象征性地给农户发点失地补贴。

　　在土地流转过程中，多数是将租金与农民目前的种粮收益比较，而对农民收入增长的预期及企业可能出现的支付危机估计不足。有的以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等形式低价强行“反租”农户的承包土地，然后以高价“倒包”给承租大户。在土地使用权流转期限问题上，不少地方是长期甚至变相无期租用，实际上等于永久收回了农民的承包地，而农民失掉的不只是对土地的经营权，还有对土地的承包权。这样的土地流转实质上是对农民土地收益的彻底剥夺。

　　3、土地流转主体错位，土地流转收益难以预期，农户承担风险过大。有些地方在推进土地流转时，只顾当前利益，根本不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。尤其是在多数农户不知情或不赞同的情况下，采取低价让利的方式，吸引了工商企业进入农业领域，以较长的租期和强制性手段对大面积耕地进行规模经营开发。如果承租土地工商企业因经营失败到期无力或不愿向农户交付土地租金时，农民由于缺少必要的土地收益担保机制的保护，往往要独自承担由此而带来的所有风险。

　　4、以土地流转名义乱占、圈占，浪费土地问题时有发生。土地流转必须坚持农户自愿的原则。但是，有些地方在土地流转过程中不尊重农民的意愿，大搞“政绩形象工程”，以结构调整或农业产业化为由，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的甚至对不同意反租承包土地的农户视为“钉子户”，动用警力，采取强制手段。其结果必然是既不利于农村土地使用权的合理流转，又人为地激化了农村干群矛盾，影响了农村的稳定大局，破坏了农村改革、发展的大好形势。目前一些地方以土地流转为由头，大搞开发建设，有的则以化解村级债务为由，在发展经济时打土地的主意，不顾将来乱占耕地的现象在农村还依然存在。

　　5、土地流转过程中存在较大的随意性。据调查，不少地方对土地流转的复杂性认识不足，无论是集体经济组织推进的土地流转，或是农户自发进行的土地流转，随意性很强，随意变更、撕毁合同的现象频繁发生。

　　二、当前农村土地流转过程中存在问题的主要原因

　　概括起来，农村土地流转存在的主要问题，实际上反映出当前农村土地流转在观念、利益和制度等三个方面还存在深层次原因：

　　1.农民的小农意识是影响当前农村土地流转的观念障碍。全面取消农业税后，农民种地的成本大大降低，收益有所提高，同时，随着农业机械化的普及和提高，种地的劳动强度有所降低，许多农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线，不敢流转或交出土地承包经营权。

　　2.土地流转不规范，土地流转随意性较大，农民法律意识淡薄。目前，农村土地流转多数是“君子协议”签订书面合同的极少，即使有书面合同，条款也不规范，内容过于简单，特别是双方责任、权力、义务不明确，一旦发生纠纷和矛盾，就难以解决。不规范的主要因素是农民的法律意识淡薄，自我保护意识不强，不知道土地流转的程序和相关手续。

　　3.农村集体土地产权主体不明确，农民维权艰难。在市场经济条件下，谁是农村集体土地所有者的真正主体，我国法律末能做出明确的规定，这就在实践中造成农村集体土地所有者的主体缺位，权能不清，从而不可避免地影响了在土地流转过程流转主体难以依法行使权利。尤其是我国农民缺少对集体土地真正意义上的收益和处分权。村民土地主体地位的虚设，使村民对拥有集体土地应享有的权利不清，村民个人又处于被动、弱势的地位，对自己所拥有的集体土地的权能不明确，因而，在征地实践中缺少必要的知情权、参与权和选择权，最终使得失地农民的合法权益得不到充分的保障。

　　4.变味的政绩观，致使土地流转走入误区。要发展城镇化、工业化就要多上项目，就要用地。有些基层干部为了尽快地干出政绩，大搞形象工程，打着新农村建设壮大集体经济的幌子，违背农民的意愿，侵犯农民土地承包权，圈地搞建设。

　　三、开辟土地经营权流转的新思路

　　农村土地使用权的合理流转显然受制于多种因素。从目前土地流转过程中存在的诸多问题来看，要合理、有序地推进农村土地使用权的流转，我们必须正视这些问题和矛盾，努力开辟土地使用权流转新思路。

　　1、进一步完善土地承包经营机制，夯实土地流转的基础。稳定家庭承包责任制，是我国农业、农村、农民保持稳定的基石。目前，部分农村土地流转速度加快，并不意味着农村土地家庭承包责任制“松动了”。我们不能将土地使用权流转同土地家庭承包经营对立起来。要做好土地流转工作，就应进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包经营权。这是党的农村土地政策进一步完善的表现，尤其是将对承包土地的处分权有条件地赋予农户，使农户真正享有对承包土地实现转让、租赁、入股、抵押等权利，从法律上承认农户拥有物权性质的土地承包权。这样才更有利于增加法律对农户土地承包经营权的保护，有利于在稳定家庭承包经营责任制的基础上，真正使土地承包经营权在市场经济条件下，成为一种能够独立带来利润的资本，促进农村土地使用权的市场化流转，加强土地资源的合理配置，提高农地的利用率，促进农村经济的进一步发展。

　　因此，要从当前农村工作的实际出发，做到多管齐下，大力促进农民承包土地的流转。一是鼓励农民以多种形式对土地进行流转。二是积极探索有效的流转办法，成片集中流转承包土地，结合优势特色产业发展实行集中开发。三是鼓励进城农民自愿放弃承包土地。对这些农民，各地可结合实际给予补偿、补助。四是正确引导各类经营主体参与农村土地流转。

　　2、坚持协商、自愿、等价有偿的原则，促进土地使用权的市场化流转。农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，这是我国农村土地流转市场健康发展的前提。然而土地使用权真正进入市场以及在多大程度上能够进入市场，从根本上讲还取决于中国市场经济的发育水平。从经济学的角度来讲，土地使用权的市场化流转，是市场经济条件下实现土地合理流转和规模化经营的普遍规律。按市场化原则，逐步形成统一、规范、公平的土地使用权交易市场，建立起完善的土地测量评级、土地估价、土地经营信用、土地交易和土地合同管理、土地收益风险担保等制度机制，为土地使用权的合理流转提供保障。目前，我国沿海地区土地流转市场已有了一定的发展，但就全国来讲，还仍然处于一个极低的层次上。另外，与其相关的金融信贷、法律法规、风险保障、税收政策等均不健全。在土地资源非常紧缺的情况下，要妥善解决土地经营的公平与效率问题，必须开辟土地使用权的市场流转机制。尤其是在对土地流转后的收益处理问题上，必须严格按照市场原则进行运作，真正实现在平均利润机制的作用下，各方利益正态分配的合理格局。同时，要逐步建立和完善土地流转担保制度，及时化解农户在土地流转收益分配中的风险。坚决反对不顾农民意愿和客观条件的那种行政推动、强迫命令的做法。只有如此，才能从根本上保障农村土地使用权的合理、有序的流转，最终实现土地资源的最佳配置和有效利用。

　　3、尊重农户在土地流转中的主体地位，确保农民的利益不受侵害。承认农民在法律上享有对承包土地的占有、使用、收益和处分的权利，就必须尊重农户在土地流转中的主体地位。《农村土地承包法》明确规定农民拥有决定土地是否流转和怎样流转的权利。土地使用权流转主要应在农户之间进行，这是由我国的国情所决定的。人多地少的矛盾将在我国长期存在，土地是农民最主要的生产资料，是他们最基本的生存保障，如果毫不限制地允许其他非农主体跟农民争夺土地，那么，农民作为市场经济中的一个弱势群体势必失掉众多的应得利益。但我们也绝不能因此而拒绝工商企业和个体大户有条件地农业领域进行开发经营。

　　土地使用权流转主要应在农户之间进行，对于其他参与主体，尤其是对工商企业进入农业领域进行大面积的土地开发经营，我们必须采取谨慎态度。这主要是因为农民和企业之间本身地位是不对等的，农民在谈判中处于不利地位，农民的利益有可能得不到相应的保障。如果不加限制地让公司、企业进入农业生产领域进行大片圈地活动，就会导致大资本排挤小农户，大批农民就会丧失土地经营的主体地位。这在农村剩余劳动力尚未大规模转移之前，就必然会影响农民的就业和农村的稳定。

　　4.基层政府和村级组织应找准位子，不断提高服务、管理效率。实践证明，充分发挥基层政府和村级组织的服务和管理职能作用，对于农村土地使用权的合理、有序流转是至关重要的。基层政府和村级组织要善于引导，做“好**”和“好参谋”不能在土地流转中代替农户行使经营智能，更不应与农民争利，要为农民做好提供市场信息、帮助农户掌握相关政策法规、积极培育土地流转市场等**服务。最终使这种管理和服务为土地流转的规范运作奠定制度基础，为土地使用权的市场化流转创造良好的外部环境。

　　5.健全和完善保障机制，力求做到失地农民生活有保障。我国农村土地，具有农业生产资料和农民社会保障的双重功能。因此，要最终解决失地农民问题，就要改革现有的土地征用补偿主要以一次性货币补偿的做法，建立和完善社会保障体系，以解决失地农民的长远之计。第一，从政府的土地出让金、个人征地安置费、村集体土地补偿费当中，按不同比例抽取一定资金，为失地农民设立基本生活、医疗卫生保证基金。第二，积极探索在有稳定收益的项目中，以土地使用权入股或部分征地补偿费入股的方式，对有长期回报的征地项目，实行股分制经营。它既可以减轻政府及投资主体的资金压力，又能保证失地农民的长远利益。第三，有条件的地区，在逐步提高征地补偿费标准和合理调整土地收益分配关系的情况下，积极筹措失地农民社会保障基金，将失地农民纳入社会“低保”范畴。

　　6.因地制宜搞好培训，积极开拓多种安置途径，确保失地农民就业有岗位。拓宽就业渠道，促进失地农民广泛就业，是解决失地农民问题的关键之一。首先要建立失地农民就业培训制度，通过劳动技能培训，提高素质，增加就业机会。培训基金可由地方政府、村级组织、土地投资受益单位及失地农民按一定比例筹集。其次，对自谋职业从事个体经营者，政府要给予适当的政策扶持，赋予失地农民与城镇下岗职工同等的就业条件，在工商登记、税收、信贷等方面给予优惠。再次，土地被征用的农民，在同等条件下，企业用工要优先录用被征土地的农民，当地劳动部门要免费为失地农民提供就业指导，用工引荐等服务。

　　总之，在目前情况下，搞好农村土地使用权流转工作，事关农村经济发展和社会稳定的大局，我们必须从实际出发，坚持条件，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，按照市场规律的基本要求，规范有序地进行。