浅析地方政府融资平台

　　所谓地方政府融资平台，就是指地方政府通过划拨土地，注入优质资产、国企股权等方式，组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受益权、补贴，甚至补债基金等作为保证，通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金，并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称各异，通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。

　　2地方政府投融资平台的功能

　　现在的地方政府投融资平台是一种中国式的PPP(Public-PrivatePartnership)模式，即公共部门与私企业合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。它具有以下功能：

　　(1)整合公共资源。通过投融资平台的建设，把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。其实，这种整合也是逼出来的，没有巨大的融资需求，地方政府没有压力，进而也就没有动力去整合属于各个部门、单位的资产，并注入到平台公司。对提高公共资源使用效率，减少公共资源及其收益的流失，具有十分重要的作用。

　　(2)协调政府的建设职能。在城市化快速推进的过程中，地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下，政府建设职能处于“分割”状态，各个部门各自为政。通过创新，可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

　　(3)有利于风险控制。地方政府的投融资需求巨大，如何有效地控制其风险，是当前面临的紧迫问题。国外有很多控制地方政府投融资风险、债务风险的办法，但很难搬到中国。某些可以借鉴，但整体的风险控制框架，即制度建设，需要创新。地方一般有多个投融资平台公司，这些公司之上应有一个超脱于各个政府部门的决策机构，行使相当于董事会的职能。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会，其下设办公室，由财政部门负责，对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究，报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后买单的被动局面，提前介入，整体掌控，既有利于科学决策，也有利于控制投融资风险。

　　3地方政府投融资平台存在的风险

　　(1)政府负债信息不透明，存在过度负债风险

　　地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现象大量存在，债务信息透明度较低，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身对不同层次政府投融资平台的负债和担保状况也不够清楚。作为政府主要债权人的银行，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的信贷风险管理手段难以真正落实。在实体经济不景气、银根较松的背景下，各家银行争相向政府发放贷款，容易造成地方政府负债率过高和过度融资。由于政府债务信息不透明，曾经出现过同一个投融资平台用同一个项目同时向两家银行申请贷款，两家银行同时审批通过，导致重复融资和过度融资。

　　(2)资金来源渠道单一，资本金严重不足

　　投融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款、项目直接融资(包括BOT、BT和TOT等)和信托产品。信托产品有两种方式：一是信托公司直接利用银行资金，另一种则是银行向个人发行理财产品。因此归根结底，信托产品的资金都来源于银行。银行资金占比过高，说明资金来源渠道单一，容易导致财政风险向银行风险转化。

　　(3)抵押担保不规范

　　投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押和另外一家投融资平台保证等。对于信用贷款，通常由人大通过决议将偿债纳入预算，财政部门出具承诺函，或者由财政部门单独出具还款承诺函。在具体操作中，由于政府投融资平台融资规模较大，很难找到相应的担保方，很多贷款存在抵押担保不规范。例如，在土地抵押中有一种不规范的“白证抵押”，对于这种“白证”土地，无法在市场上经过拍卖变现后用于还款。

　　(4)资金使用效率低下，资金流向难以监控

　　在具体的项目选择和决策上，地方政府往往代替企业成为主要的决策者。一些地方政府存在轻规划、重项目，轻论证、重审批，轻管理、重形象等问题，其投资行为的经济合理性值得怀疑，容易引发重复投资、超前投资、过度投资和贪污腐败等问题，导致贷款管理风险增大。在实际操作中，由于无法对投融资平台的资金流向进行逐笔监督，存在利用信贷资金进行房地产炒作和证券投资的现象，导致很大的信贷风险。

　　(5)信贷政策变化可能导致资金链断裂

　　针对地方投融资平台的信贷风险，监管部门多次进行风险提示。2009年9月21日，中国人民银行副行长刘士余公开表示：“今年地方融资平台在全国有了加速发展，对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑，可能会造成财政问题和金融问题”。

　　(6)还款来源丧失，无力偿债

　　对于没有主营业务收入的投融资平台来说，贷款偿还主要依靠地方政府财政收入、项目收费和出让土地收入。而这些还款来源极易受地方财政收入下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响，出现还款来源丧失、无力还款的现象。

　　(7)财政风险信贷化、社会化，影响民生

　　如果地方政府负债规模过高，偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及金融机构和全社会，最终影响民生和社会稳定。

　　4地方政府投融资平台风险化解对策

　　(1)增强地方债务信息透明度

　　建议由省政府牵头，定期对本省各级政府负债规模进行统计，以便及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限。政府负债信息及时知会银监局。投融资平台的贷款行在授信前有权在银监局查询政府负债情况，加强对地方政府债务规模的有效控制和管理，防止地方政府滥用信用、过度举债。

　　(2)控制地方政府负债总规模，监控资金流向，规范担保程序

　　为防止政府过度负债，有关法规对每个地方政府要进行相应的融资总量约束。对于投融资平台资金流向难以监控的问题，可依据银监会2009年7月27日发布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》的规定，对单笔金额超过项目总投资5%或金额超过500万元人民币的贷款资金，采用贷款人受托支付方式监控资金流向。财政部门不得为投融资平台作融资担保，;投融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险;根据本级财政收入对人大决议和财政承诺函的总规模设定严格的额度限制。

　　(3)在投融资平台运作中引入民间资本

　　对于政府投资效率低下的问题，可借鉴甘肃省合作市公私合营模式(Private-PublicPartnership，PPP)，即在政府投融资平台运作中引入民间资本，进行市场化运作。

　　(4)建立健全地方债务的偿还保障机制，有效防范投资风险

　　地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，加强日常的监测检查，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，债务资金投资收益可能不足以偿付本息，所以还应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。偿债基金账户中的资金不得用于偿债以外的其他任何用途。

　　对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。财政部门、审计机关要加强对资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。

　　参考文献：

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