浅析地方政府绩效评估中的公众参与

　　【摘要】政府改革所追求的目标之一是提高政府绩效，绩效评估是充分实现该目标的重要手段，而绩效评估的主体正是公民。我国公民参与政府绩效评估面临着诸多问题，比如：公民参与评估的动力不足，能力欠缺、理论研究滞后实践发展、地方政府主导现象突出、公民进行评估的技术及过程还有待继续优化等。本文针对以上存在的客观问题，提出了几点改进建议。

　　【关键词】地方政府,绩效评估,公民参与

　　一、地方政府绩效评估及其现状

　　（一）地方政府绩效评估内涵

　　地方政府绩效评估是政府或社会组织通过多种方式对政府决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量的活动，主要分为两大部分：内部评估与外部评估。内部评估主要是指国家政治系统内的评估，既包括对党委和人大绩效的横向评估，又包括对行政系统自身进行的纵向评估（中央及上级政府的考核及下级政府的反馈评估）。而外部评估主要是指依靠民意调查的方式对公民、企业等政府服务的对象进行评估。

　　（二）地方政府绩效评估的问题

　　1.绩效评估偏离公共导向

　　我国地方政府绩效评估在促使地方政府推进社会经济发展的同时也导致了地方政府为求经济发展而不择手段，这种为达目的、不择手段的绩效导向，只会加重令社会深恶痛绝的腐败现状。地方政府热衷于搞一些“形象工程”“政绩工程”“一把手工程”，并围绕GDP进行统计造假，在GDP政绩棒的导引下，猛然失去了自己的公共服务导向。地方政府绩效的根本导向以地方公共利益实现为标志，它更多涉及到设定公共权力的行使状态和公共权力行使的经济和社会效益等方面，而不是面向单一的GDP考核。一旦评估的手段和目标混淆了，就会导致评估的异化。

　　2.绩效评估手段化

　　将绩效评估当作手段，会导致宏观上地方政府间恶性竞争和地方政群关系紧张，一心谋求地方社会经济发展的初衷是无可厚非的，然而有些地方政府为了生财有道，不择手段地与民争利，反倒辜负了美好的初衷。某些地方政府日益固缩为体系内小利益团体，最后引发民众对地方政府的信任感急剧下降，导致了社会群众针对地方政府泄愤事件。

　　二、当前我国公民参与政府绩效评估存在的问题

　　（一）范围有限

　　目前我国各地方政府的实践中，公民参与政府的绩效评估只是集中于部分的、特定内容和环节的评估，评估内容基本由政府事先确定，公民参与的只是在评估时在给定表格上打分或简单给予政府绩效的看法，主观倾向比较明显。而公民参与处于缺失状态，正是地方政府绩效评估的决策、执行等关键环节，同样，在工作的最终结果的测评中，也无处可见公民的参与。

　　（二）形式单一

　　近年来我国公民参与政府绩效评估还没有更多可供选择的途径，主要形式是满意度测评或社会评价。由此导致公民无法以更多、更有效的形式参与政府绩效评估全过程。

　　（三）影响力有限

　　由于公民在政府绩效评估过程中只参与了对部分环节的评估，且评估形式也只是关于公民对政府服务的满意度方面的测评或社会评价。在政府绩效评估的其他关键环节和要素方面公民却很少有参与或无参与。这就导致了公民在政府绩效评估过程中的影响力非常有限，进而阻碍了我国民主化进程中的政府绩效评估体系建设。

　　（四）地方政府主导现象突出。

　　我国公民参与的政府绩效评估往往由政府主导，而公民除了被要求参与打个分数以外，就基本上没有参与其他环节的工作。这种评估方式的缺点就在于评估活动过于关注政府自身，忽视行政过程的社会效果，造成与民众期望的脱节。另一方面，评估过程缺乏媒体监督，由于缺少外部动力，根本就无法给政府带来足够的压力，政府一般对待绩效评估消极且流于形式，即使让公民参与也往往是用强行摊派、行政命令等刚性方式，使公民参与管理的力量受到削弱，也就达不到政府工作作风转变的目的，往往成为形式主义，其公正性、科学性和有效性都遭到公民的质疑。

　　三、强化公民参与，让公民成为政府绩效评估的主体

　　（一）公民参与范围的逐步扩大

　　美国国家生产力中心的卡拉汉教授认为，公众在政府绩效评估实施过程中的主导作用可以体现在五个方面：让公众定义和确定所要进行评估的项目；让公众决定政府绩效评估的目的、期望和结果；让公众选择评估的方法和指标；让公众设定政府绩效的标准和结果；让公众监督和报告政府绩效评估的结果和成就。当然，目前我国的公民参与政府绩效评估无论是在理论方面还是在实践方面都还处于探索阶段，要想在短时间内推进公民全方位、全过程参与政府绩效评估是不可能也是违背科学发展原则的。但是，我们可以选准一个加快公民参与政府绩效评估的切入点，逐步扩大公民参与范围。

　　（二）公民参与形式的多样化

　　现阶段公民参与政府绩效评估的形式比较单一，这就限制了很多公民的参与，因为每一种参与形式都不可能适合于所有的公民，总有一部分公民会被拒之门外。所以我们要努力增加公民参与的形式，使民众能够通过更多的形式参与到政府绩效评估中。

　　（三）公民在政府绩效评估中影响力的增强

　　增强公民在政府绩效评估中的影响力最重要的是增强公民的决策权。在这里公民的决策权主要是指在对政府进行绩效评估的过程中，公民能和政府部门一起共同选择要评估的部门或项目、共同确定评估的内容和侧重点等。只有公民在绩效评估过程中有了一定的决策权，拥有了一定的影响力，公民才能真正的监督政府的行为，使政府的绩效评估按公民期望的方向发展。

　　（四）树立公民导向意识，完善地方政府绩效评估体系

　　要真正实现公民的有效参与，需要地方政府真正树立“公民导向”意识，克服“官本位”等腐朽思想，增强服务意识，转变机关作风，提升政府的机关的整体效能，形成符合公民要求绩效评估责任机制，面向公众，积极观察、寻求、体验公共服务使用者的要求和期望，并在管理活动中与其进行良好沟通与合作，从而通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众对公共产品和服务做出正确的判断。实践操作层面，政府要做到“顾客导向”，就要至少做到以下几点：分辨和明确服务对象；了解顾客的需要；测量顾客对服务的满意度以保证服务质量；将服务水平和结果及时告知公众；为公众提供选择公共服务的机会即将竞争引入公共服务提供中；建立便于公民参与和反馈意见的信息系统。

　　总之，在政府绩效评估过程中必须要不断加大公民参与的力度，扩大公民的影响力，才能确保我国的政府绩效评估向科学化、民主化方向发展，才能让公民成为政府绩效评估的主体。

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