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所属栏目：法理论文
发布时间：2014-07-01 15:00:06  更新时间：2014-07-01 15:26:05

　　环境公益诉讼是实现环境公益不可或缺的途径，关乎环境保护的优化。然而，环境公益诉讼犹如雾中的风景，一眼望去，美不胜收，走近细看，一片混乱。①混乱源自立法缺失和理论界的各执一词。以2007年贵阳市清镇环保法庭成立为标志，环境公益诉讼司法实践“无法可依，沉默前行”的局面持续了5年多。

　　摘要：环境公益诉讼因缺乏有力立法支撑，处于一种司法实践先于立法的混乱局面。从对2007年―2012年国内公开报道的30起环境公益诉讼案件的司法裁判文书进行实证研究发现：环境公益诉讼无论诉讼目的还是救济方式均不同于传统诉讼，它是在原有诉讼体系上“重生”的一种新型诉讼；为实现维护环境公益的目的，这样一种新型诉讼的原告资格应赋予公民个人、环保团体、环境行政机关及检察机关，并且应由专门审判机关进行审理。

　　关键词：核心期刊论文发表中心,环境公益,诉讼,原告资格,环保法庭

　　立法的薄弱必然导致司法的步履维艰。对于环境公益诉讼，环境法领域的学者均撰文详述，其他法律部门的学者及法官亦来助阵，可基本上是从学理上探讨或者只是抽取个案展开研究，缺乏对环境公益诉讼在司法实践中5年“试水”的整体情形的把握。本文以2007年―2012年国内公开报道的30起环境公益诉讼案件中的司法裁判文书作为研究样本，②分析环境公益诉讼司法现状，并结合数据对环境公益诉讼的性质、适格原告、环境审判专门化展开探讨，以期能为环境公益诉讼制度的完善尽绵薄之力。

　　一、传统诉讼还是新型诉讼：环境公益诉讼性质之识别

　　公益诉讼的出现是人们对诉讼形态重新分类的结果，是现实社会矛盾的诉讼的客观要求，它既为人们参加国家事务的管理提供了新的途径，也为人们这一权利的实现提供了司法保障，是社会主义民主在诉讼中的表现。③学界一般认为，环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关团体和个人，对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。④环境公益诉讼，不仅具有救济功能，而且具有威慑和预防功能，可将一些巨大的潜在损害消灭在萌芽状态，实际上用了较小的司法投入保护了较大的国家利益和社会公共利益。⑤

　　（一）学界对环境公益诉讼性质的争论

　　环境公益诉讼的性质何在？是仍依附于原有诉讼体系的“创新”，还是在原有诉讼体系上“重生”的一种单独的诉讼形式？学界几乎不约而同地偏向选择前一个答案，认为环境公益诉讼依附于传统诉讼形式，并将环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。⑥区分的标准主要依据诉讼主体是否地位平等，被告是否是国家行政机关，认为环境民事公益诉讼是指公民或组织针对侵害环境公益的其他公民或组织的行为而请求法院给予民事性质的救济的诉讼，而环境行政公益诉讼则是指公民或法人组织对损害环境公共利益的行政机关的具体环境行政行为，向法院提起的司法审查之诉。⑦

　　然而亦有学者对此分类提出了质疑。吕忠梅教授认为，将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼仅具表面合理性，深入分析存有诸多问题：⑧其一，公益诉讼、私益诉讼之分起源于罗马法，公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益，而私益诉讼是为了保护个人权益的诉讼，仅特定人才可以提起。依此标准，我国目前所进行的民事诉讼、行政诉讼及刑事自诉均属于私益诉讼的范围，仅检察机关代表国家提起的刑事公诉属于公益诉讼的范畴。其二，行政诉讼是一种私权保障措施，其理念是权力制衡，以私权对抗公权。而在环境公益诉讼中，原告所代表的也是公共利益，成为两个公权之间的博弈或对抗，而非普通意义上的行政诉讼以私权限制公权。环境公益诉讼已经丧失了行政诉讼的本质特性，如果仅仅因为被告是国家行政机关就认为其是行政诉讼显然不妥。其三，所谓环境民事公益诉讼，是基于原、被告是平等的主体这一认识而得出的结论，可理论界无不提到美国公民诉讼“私人检察长”理论，依据该理论无论是公民个人还是法人团体此时因获得了国家或法律的特别授权已成为公共权力的代表，不再是私主体，其与被告不可能处在平等的地位上。因此，吕忠梅教授得出：“依据罗马法上的公益诉讼理论来观察所谓的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，会出现一种完全违背诉讼法学原理的现象――环境民事公益诉讼因私主体获得了国家特别授权具有公权性质而成为‘不平等’的诉讼；而环境行政公益诉讼也因私主体获得了国家特别授权而与国家行政机关具有相同性质而成为‘平等’的诉讼。因此，环境公益诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。”⑨

　　（二）30起环境公益诉讼案件的启示

　　环境公益诉讼是否为了环境公益？能否按照大多数学者所主张的将环境公益诉讼区分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的标准对30起环境公益诉讼案件进行完全分类？对这两个问题的解答有助于识别环境公益诉讼的性质。

　　1.30起环境公益诉讼是否为了环境公益

　　⑤参见刘冬京、易娟：《我国环境公益诉讼的价值分析》，载《江西社会科学》2012年第8期，第161页。

　　⑥参见秦天宝：《浅论环境公益诉讼构建中的五大关系》，载《中国环境报》2008年11月4日第3版；何国萍：《环境公益诉讼的理论解读与制度创新》，载《甘肃政法学院学报》2008年第5期；张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》2002年第6期；蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2009年第9期。

　　⑦参见别涛：《环境公益诉讼的立法构想》，载《环境保护》2005年第12期，第23页。

　　⑧前引④。

　　⑨前引④。30起环境公益诉讼是否为了环境公益，可以从原告的诉讼请求和法院最后的判决结果得知。30起环境公益诉讼原告的诉讼请求包括“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”、“由被告承担全部诉讼费用”、“要求赔偿环境损失和费用”、“要求恢复原状、修复环境或赔付污染治理成本”、“要求被告履行行政职责”等七项。其中，以2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司一案原告所提的诉讼请求最多，涵括了七项中的五项：“原告请求法院判令被告立即停止排放超标废水的违法行为，停止对排污渠沿岸及下游桃源河、清水河及乌江的污染；判令被告消除对排污渠沿岸及下游河流所造成的危险，采取修复措施减轻对排污渠沿岸及下游河流所造成的污染；支付环境污染赔偿款，赔偿款额度以被告所应缴纳排污费的5倍标准确定，用于支付有关的环境修复费用；判令本案诉讼费、原告工作人员的交通住宿费用24725元、律师费5万元及检测鉴定费用1040元由被告承担”。30起案件中要求“停止侵害”的有16起，⑩具体表述有别，比如“要求停止排污”、“拆除违法建筑”、“停止破坏植被”、“搬迁污染源”。明确提出“由被告承担全部诉讼费用”的有12起。原告要求“排除妨碍”的案件共3起，要求“消除危险”的案件共5起，例如，2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案中，原告要求被告立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。原告“要求赔偿环境污染损失和费用”的案件共16起，此处的环境污染损失是对环境的损害，而非对人的损害。要求恢复原状、修复环境或赔付污染治理成本的案件共8起，比如无锡市锡山检察院诉李某、刘某案，针对被告盗伐沪宁高速公路锡山段景观林带的杨树19棵的行为要求两被告承担“恢复原状”的民事责任；昆明市环保局（昆明市检察院支持起诉）诉三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案要求二被告赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用计人民币155293元。⑩16起案件分别是：2007年贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案；2008年湖南省长沙市望城县检察院诉湖南长沙坪塘水泥有限公司案；2008年贵阳市检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨案；2008年新余市渝水区检察院诉李某、曾某夫妇案；2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰皮革厂案；2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案；2009年贵阳市检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨案；2009年星子县人民检察院诉星子县成惠石材厂案；2010年广州市番禺区人民检察院诉广州市番禺博朗五金厂案；2010年广州市白云区人民检察院诉杜加华、梁中强案；2010年昆明市环保局（昆明市检察院支持起诉）诉三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案；2010年中华环保联合会诉贵阳市乌当区定扒造纸厂案；2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司案；2011年北京市朝阳区自然之友环境研究所、曲靖市环保局重庆市绿色志愿者联合会诉云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司案；2012年常州市环境公益协会诉高某案；2012年海南东寨港国家级自然保护区管理局（海口市美兰区检察院支持起诉）诉李某案。

　　12起案件分别是：2008年湖南省长沙市望城县检察院诉湖南长沙坪塘水泥有限公司案；2009年佛山市丹灶镇政府（佛山市南海区检察院支持起诉）诉广东天乙集团有限公司、苏国华、郭永由案；2009年富宁县人民政府诉湖南省邵阳汽车运输总公司、江西萍乡里马化工厂、云南解化清洁能源开发有限公司案；2010年广州市番禺区人民检察院诉广州市番禺博朗五金厂案；2010年昆明市环保局（昆明市检察院支持起诉）诉三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案；2010年信宜市人民政府诉信宜市宝源矿业有限公司、信宜紫金矿业有限公司案；2010年中华环保联合会诉贵阳市乌当区定扒造纸厂案；2010年中华环保联合会诉无锡宝露印染有限公司、无锡市北塘区环境卫生管理处和无锡惠山环保水务有限公司案；2011年安宁市国土资源局诉浙江人戴望相等6人案；2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司案；2011年北京市朝阳区自然之友环境研究所、曲靖市环保局重庆市绿色志愿者联合会诉云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司案；2011年平湖市人民检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等案。

　　3起案件为：2008年湖南省长沙市望城县检察院诉湖南长沙坪塘水泥有限公司案；2008年贵阳市检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨案；2012年海南东寨港国家级自然保护区管理局（海口市美兰区检察院支持起诉）诉李某案。

　　5起案件包括：2008年新余市渝水区检察院诉李某、曾某夫妇案；2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案；2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司案；2011年北京市朝阳区自然之友环境研究所、曲靖市环保局重庆市绿色志愿者联合会诉云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司案；2012年常州市环境公益协会诉高某案。

　　16起案件分别是：2008年广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂厂主陈忠明案；2008年贵阳市检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨案；2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰皮革厂案；2009年佛山市丹灶镇政府（佛山市南海区检察院支持起诉）诉广东天乙集团有限公司、苏国华、郭永由案；2009年富宁县人民政府诉湖南省邵阳汽车运输总公司、江西萍乡里马化工厂、云南解化清洁能源开发有限公司案；2010年广州市番禺区人民检察院诉广州市番禺博朗五金厂案；2010年广州市白云区人民检察院诉杜加华、梁中强案；2010年信宜市人民政府诉信宜市宝源矿业有限公司、信宜紫金矿业有限公司案；2011年安宁市国土资源局诉浙江人戴望相等6人案；2010年中华环保联合会诉无锡宝露印染有限公司、无锡市北塘区环境卫生管理处和无锡惠山环保水务有限公司案；2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司案；2011年北京市朝阳区自然之友环境研究所、曲靖市环保局重庆市绿色志愿者联合会诉云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司案；2011年平湖市人民检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等案；2012年陕西省韩城市环保局诉韩城白矾矿业有限责任公司案；2012年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光；2012年常州市环境公益协会诉高某案。

　　8起案件分别是：2008年新余市渝水区检察院诉李某、曾某夫妇案；2009年无锡市锡山检察院诉李某、刘某案；2009年星子县人民检察院诉星子县成惠石材厂案；2010年昆明市环保局（昆明市检察院支持起诉）诉三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案；2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业有限公司案；2012年常州市环境公益协会诉高某案；2012年海南东寨港国家级自然保护区管理局（海口市美兰区检察院支持起诉）诉李某案；2012年东营市环境保护局诉吴某、东营某运输有限公司、淄博市周村某溶剂化工厂案。仅2011年中华环保联合会诉贵州省修文县环保局案与2009年中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局案要求被告履行行政职责，前者要求被告履行职责收回延期竣工的在百花湖内一处宗地，后者要求被告公开环境信息。

　　法院判决结果如表1，这30起环境公益诉讼案件的责任形式，停止侵害达5833%，赔偿损失达625%。这些数据表明环境公益诉讼案件最终都实现了环境公益的救济目的（停止侵害则要求停止对公共环境的侵害行为，赔偿损失则要求被告赔偿因环境损害而应支付的相应环境治理费用，二者无疑都实现了保护环境公益的目的），而不是实现私主体的利益救济。例如：2009年广州市番禹区检察院诉东涌东泰皮革染整厂案的判决结果为：“一、被告立即停止排放污染水等一切破坏水域环境的行为；二、被告赔偿环境污染损失和费用62500元，由原告受偿后上缴国库，案件受理费用1363元由被告负担。”事后，环境污染损失费用已上缴国库。所以，无论该案是否为所谓的环境民事类诉讼还是环境行政类诉讼，此判决最终实现的是环境保护、环境公益救济的公益性目的而绝非是实现任何私益性目的，原告几乎不能从判决中直接获益。因此，不能将环境公益诉讼划分为环境民事性质的公益诉讼与环境行政性质的公益诉讼，环境公益诉讼应该是公益性的诉讼并以公益的实现为目的，而与传统民事诉讼、行政诉讼仅为实现私益不同。表1比率2.30起环境公益诉讼能否归类为环境行政公益诉讼或环境民事公益诉讼

　　30起环境公益诉讼的原被告地位分为三种类型：一是公民、环保团体起诉其他公民或组织；二是环保团体起诉行政机关；三是公权力机关起诉公民或组织。据统计，公民、环保团体起诉其他公民或组织的案例8起，环保团体主要是中华环保联合会、自然之友及常州市环境公益协会。环保团体起诉行政机关的仅2起，即2011年中华环保联合会诉贵州省修文县环保局案与2009年中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局案。而公权力机关起诉公民或组织的案件共20起，占案件总数的66.67%，其中公权力机关具体例举为：“两湖一库”管理局、市县（区）检察院、县（镇）政府、市环保局、市国土资源局、国家级自然保护区管理局。按照赞成环境公益诉讼可分成环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼学者的观点，第一种类型的环境公益诉讼因发生在公民、组织之间则是环境民事公益诉讼，第二种类型的环境公益诉讼是环保团体起诉行政机关应归类为环境行政公益诉讼。占案件66.67%的第三种类型即公权力机关起诉公民或组织的环境公益诉讼既不属于环境行政公益诉讼，也不是环境民事公益诉讼。所以，这种分类标准是有问题的，并不能涵括司法实践中所有的环境公益诉讼类型。

　　顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第54页。30起环境公益诉讼案件的救济方式和传统诉讼的救济方式有显著不同：后者强调个人经济利益的赔偿，前者侧重行为的阻止，即使原告提出的损害赔偿请求得到法院支持，但赔偿不能由原告享有而是归于社会。30起环境公益诉讼案件原告诉讼请求及法院判决结果都指向环境公益的维护，不是为了原告的私益。所以不能将环境公益诉讼简单地在以私益保护为终极目标的民事诉讼和行政诉讼的框架下进行归类，即使勉强归类也会发现绝大多数的环境公益诉讼会成为没有归属的“流浪儿”。所以，环境公益诉讼不管原告是公民个人、环保团体、行政机关、检察机关，它都是法律授权维护环境公共利益的“公权力代表”，而不能按照传统的三大诉讼类型进行划分，此类诉讼是应对环境危机而出现的一种新型诉讼。正如顾培东先生所言：“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某类社会冲突大量出现，需要相关解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据。”这一新型诉讼的产生部分地承认这样一个事实：政府永远不可能拥有足够的动力和执法资源在全国范围内监测每一个污染源，而居住在污染源附近的公民或为环保而生的环保团体常常是违法排污行为最经济和最有效的监控者。基于此，环境公益诉讼通过扩大公众参与法院活动的途径，补充政府执法的不足，有效保证环境法律得以贯彻执行。

　　二、检察机关、环境行政机关、环保团体抑或个人：环境公益诉讼适格原告之寻找

　　古罗马法谚“没有原告就没有法官”道出了原告在环境公益诉讼中的重要地位，原告是启动诉讼的“敲门砖”。传统私益诉讼强调原告与案件的实质关联，即原告因被告行为遭受法律上可识别的损害。正如丹宁勋爵所说，“除非每个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的”。但公益诉讼侧重公益的维护，并不要求原告与案件有直接利益关联。确立适格原告的目的在于避免审判机关为诉讼泛滥所累，同时确保站在法庭上的是适格的当事人。设计环境公益诉讼原告资格既应确保诉讼大门向所有有利于环境公益实现的原告敞开，同时又不至于使法院不堪重负。关于建立公益诉讼制度，事实上存在“一个共识、一个焦点”。一个共识，就是社会各方认为有必要规定公益诉讼制度；一个焦点，就是谁可作为起诉主体。

　　（一）环境公益诉讼适格原告的学理争论

　　构建环境公益诉讼制度的关键就是对适格原告的选取这一观点已成共识。可关于谁是环境公益诉讼的适格原告则百家争鸣、众说纷纭。理论界有关适格原告的种类及支撑理由概括如下：

　　1.检察机关

　　检察机关一直都是理论界热议的环境公益诉讼原告之一。大多数学者支持检察机关是适格原告，并认为：（1）检察机关作为国家的法律监督机关，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督，检察机关与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时代表国家利益，而且还是公共利益的代表。当环境公共利益受到损害时，检察机关负有维护和恢复公共秩序的职责。（2）检察机关具备担负环境公益诉讼成本的基本能力并且其作为环境公益诉讼的原告已经成为国外立法和我国地方司法的趋势。也有学者对检察机关作为最佳原告持反对观点，并认为：（1）环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合。检察机关只是法律的监督机关，基于其尴尬的身份注定了它不便于直接介入诉讼，检察机关若作为当事人进行公益诉讼，如何再行使司法监督职能？如果败诉，是上诉还是抗诉？（2）检察机关的财政依赖于政府，而政府的财政来源往往来自地方企业，因此，注定了它不能公正地代表社会公共利益，特别是弱势群体的利益。（3）检察机关直接提起诉讼，是对特定群体权益处分权的干涉，不符合民事诉讼的自身特点。

　　2.环境行政机关

　　[英]丹宁：《法律的训诫》，刘庸安等译，法律出版社1999年版，第43页。

　　别涛：《环境公益诉讼立法的新起点――〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议》，载《法学评论》2013年第1期，第104页。

　　参见段秀燕：《环境侵权公诉制度构建的若干思考》，载《中国人口・资源与环境》2003年第5期；别涛：《环境民事公诉及其进展》，载《环境保护》2004年第4期；郭英华、李庆华：《论环境公益诉讼适格原告》，载《河北法学》2005年第4期；梅宏：《人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据》，载《检察日报》2009年9月29日第3期。

　　参见王灿发：《中国环境公益诉讼的主体及其争议》，载《国家检察官学院学报》2010年第6期；前引④吕忠梅文；孙谦：《检察理论研究综述》，中国检察出版社1990年版，第353―356页；章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，载《法学》2011年第6期。参见楚道文：《我国环境公益诉讼原告的设定》，载《人民法院报》2011年7月13日第7版；前引④吕忠梅文。

　　王小钢：《为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告？》，载《环境保护》2010年第1期，第55页。赞成理由有：（1）环境行政机关具有保护国家和社会环境的公共职能，负有代表公众对损害环境公共利益的行为采取相应司法行动的义务。（2）环境行政机关拥有较其他主体更为专业的各项资源、技术性支持及能力。反对理由有：（1）环境行政机关拥有行政权力来预防和控制“对环境本身的损害”，完全可以通过行政处罚、行政强制等手段实现其职能而无需采用诉讼的方式解决问题，因而没有必要赋予其提起环境公益诉讼的权力，以节约公共资源和司法资源。（2）环境行政机关与其他政府部门及企业容易形成利益共同体，从而不能很好地站在公众的一边，尤其是支持弱势群体。（3）环境行政机关作为环境公益诉讼的原告，侵害了公民和环保团体作为原告的选择权。

　　3.环保团体

　　绝大部分学者认为，环保团体应当是环境公益诉讼的原告或认为环保团体是环境公益诉讼的主力军，支持理由有：（1）环保团体大都是出于维护一定团体或人类环境利益而建立的，具有社会公益性，有代表环境公益的根源性基础。（2）环保团体具有专业人士，有独立的财源，独立于政府，因此其能够支撑整个诉讼活动。否定性理由主要有：（1）环保团体的能力和素质不均衡，若赋予它们代表公共利益的权力可能会对公共利益造成威胁。（2）环保团体同样可能会受到其出资人意志的左右而使其不能维护公众利益。

　　4.公民个人

　　西方许多国家大都赋予公民个人享有提起公益诉讼的主体资格，我国学者对此问题则各执一词，难达共识。支持理由有：（1）公民个人身处社会各个角落，对违法行为有较强的监督力。（2）环境公共利益最终使公民受益，因此，他们能从自身根本利益出发保护环境公益。（3）赋予公民个人享有环境公益诉讼的原告资格是人民当家作主、管理国家和社会事务的体现，是践行依法治国、还政于民的内在要求。否定性意见为：（1）公民个人易出于急切追求个人利益而忽视、弱化公共利益，因此其公益的代表性不强。（2）公民个人的知识、能力范围有限，故不能支撑整场诉讼活动。

　　（二）环境公益诉讼原告资格的立法解读

　　2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定，修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”增加的公益诉讼条款使得公益诉讼制度有了突破性进步。该条经历了一审稿、二审稿及三审稿修改阶段，变化的核心措词是起诉主体。一审稿规定有关机关、社会团体对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向法院提起诉讼。二审稿将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。三审稿则改为“法律规定的机关和有关组织”，通过稿则采用了三审稿的规定。如此修改的理由，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明表示，因为对社会团体定义尚不清晰，法律委员会经过慎重研究后采用有关组织。一些环保团体如“自然之友”及“绿色志愿者联合会”等积极参与新民事诉讼法修订，强烈要求明确其公益诉讼主体资格。但新民事诉讼法并没有采纳，立法者的考虑更多的是担心过度放开诉讼主体，会导致“滥诉”、公益诉讼“井喷”等失控现象，因为2011年在民政部门登记的社会组织有462000多个。基于种种担心和利益博弈中面临选择难题太多，新民事诉讼法通过富有弹性的立法语言规定了“法律规定的机关和有关组织”是环境公益诉讼的适格原告。到底哪些机关和有关组织可以提起公益诉讼，则留待制定相关法律或司法解释时进一步明确。

　　（三）30起环境公益诉讼案件中的适格原告分析

　　参见别涛：《环保组织：环境公益诉讼的主力军――〈民诉法〉修正案评析与〈环保法〉修改意见》，载《中国环境报》2012年10月12日第3版；前引郭英华、李庆华文；曹明德、王凤远：《美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义》，载《河北法学》2007年第9期。

　　李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，载《河北法学》2010年第1期，第22页。

　　参见戴德军：《环境公益诉讼主体类型化研究》，载《社会科学研究》2009年第6期；前引李挚萍文。

　　吕忠梅：《环境公益诉讼：想说爱你不容易》，载《中国审判新闻月刊》2012年第10期，第21―22页。

　　前引。各地出台的规定涉及环境公益诉讼的原告类型颇多。贵州省规定有湖泊管理局、环保局、林业局、检察院。江苏省规定有检察院、环保局、环保社团、居民社区物业管理部门。海南省规定有检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织以及公民个人。笔者对搜集整理的2007年―2012年公开报道的环境公益诉讼案件司法裁判文书中的原告进行统计发现（见表2）：环境公益诉讼司法实践中涉及到的原告包括公民个人、环保局及资源管理部门、检察机关、环保团体及政府。其中以检察机关作为原告的案件共12起，占案件总数的40%，法院普遍认可检察机关具备环境公益诉讼起诉权，即为适格的原告并且法院受理各案的理由基本能达成一致，即认为检察机关作为国家法律监督机关自然具有代表公众为环境公共利益提起公诉的资格；环保团体作为原告的案件共8起，所占比重达2667%，法院似乎也默认了环保团体具备环境公益诉讼起诉资格，肯定了其公益性组织特征并出于其保护社会环境公共利益的目的；公民个人作为原告的仅1起，即2012年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂负责人一案。受理法院认可了该原告是环保志愿者并对相关河流水域负有环境保护责任，认为该原告获得了国家法律授权、成为了代表公共利益的诉讼主体，其目的是出于保护环境公共利益；环保局作为原告的共3起；资源管理部门（贵阳市“两湖一库”管理局、安宁市国土资源局、海南东寨港国家级自然保护区管理局）作为原告的共3起，（市、县、区、镇）政府作为原告的有3起；在环保局或资源管理部门、政府自身作为原告提起的环境公益诉讼案件，法院受理案件的理由为法院认可政府及其职能部门是国家利益和社会环境公共利益的代表且具有保护社会公共环境利益的职责。因此，法院认为它们是适格的环境公益诉讼原告。表230起环境公益诉讼案件原告类型、数量及比例统计原告类型1数量1比例公民个人1113.3%环保局13110%资源管理部门13110%政府13110%环保团体18126.7%检察机关112140%

　　近些年，由公民提起的环境诉讼案件数量保持在一个相对较低的水平，而某些领域的诉讼甚至随着守法状况的改善而有所下降。就《国家环境政策法》（NEPA）来说，从1974年到1983年美国平均每年提起124起关于该法的诉讼，而从1984年到1992年，同类诉讼的数量降到了79起。参见吕忠梅、[美]王立德：《环境公益诉讼――中美之比较》，法律出版社2009年版，第2页。

　　张宝：《环保局的原告资格之辨――云南首例环境公益诉讼案件评析》，载《环境》2011年第5期，第34页。综上，学界所探讨的所有环境公益诉讼适格原告类型在30起环境公益诉讼中均有体现。但新《民事诉讼法》第55条明显将公民个人排除在适格原告之外。立法者依然担忧由个人提起环境公益诉讼将导致此类诉讼的数量会非常庞大，法院将不堪滥诉行为的滋扰。可此担忧不仅未在以“好诉”著称的美国发生，在有“厌诉”传统的中国司法实践亦未出现。而学界并未探讨的原告类型――政府提起环境公益诉讼是缺乏法理基础的，这更多是传达政府在立法缺乏时提起环境公益诉讼保护环境公共利益的决心。笔者以为，公民个人、环境行政机关、检察院、环保团体均应是适格原告，但应注意各原告起诉的限制条件。我国环境公益诉讼应建立三元制诉讼主体模式：一是公民和环保团体。当发生污染和破坏公共环境的作为或不作为时，不管被告是公民个人、企业还是政府机关，公民或环保团体均可提起环境公益诉讼。但为避免滥诉，应效仿德国的方法，只有被官方认可的环保团体才具有环境公益诉讼原告资格，在我国，只要按照《社会团体登记管理条例》进行登记的环保团体均具有起诉资格。同时，为避免司法权过渡干预行政权力，违背司法是最后一道防线的功能，对于行政机关准备处理或正在处理的环境违法行为，公民或环保团体不能提起公益诉讼。二是环境行政机关。环境行政机关包括环保局和资源管理部门。环境行政机关负有保护国家利益与社会公共利益的职责与义务，无疑应当成为环境公益诉讼的原告。根据权力配置原则，司法救济是纠纷解决的最后一道防线，司法权对行政权应保持应有的“克制”。在此意义上，就要求环境行政机关提起诉讼应限于穷尽行政权的场合。因此，环境行政机关只能在满足下列条件时才能提起环境公益诉讼：一是有环境损害结果存在，包括人身、财产及环境利益受到侵害；二是穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补；三是在存在特定受害人时，受害人的私益诉讼未能在客观上达到公益维护的目的；四是没有其他主体先行提起公益诉讼。只有满足上述四个条件，环境行政机关才应提起公益诉讼。如果环境行政机关连最基本的“份内工作”都无法完成，我们就更无法期待其圆满完成环境公益诉讼的“兼职工作”。试图借助诉讼机制补充环境行政监管的“无能”，只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责。这一限制条件在2012年陕西省韩城市环保局诉韩城白矾矿业有限责任公司案得到体现，法院之所以赋予环保局原告资格是因为：“韩城市环保局过去已采取了限期治理、停产整顿、行政处罚等多种行政手段，但依然无法阻止企业破坏生态环境，且虽然对企业进行了行政处罚，但处罚与企业造成的生态环境损害不对等。只能提起诉讼，由违法者来弥补公共环境的损害。”三是检察机关。检察机关在环境公共利益的维护和司法救济中，主要起监督和“保底”作用，不应是积极的行动者，只有在适当主体缺位或其他主体无法代表环境公共利益行使诉权时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼。这一机制的设置不仅能够减轻检察机关的诉讼负担，更有利于促进民主，充分发挥其他主体参与环保的积极性，否则，会有越俎代庖之嫌，也会抑制行政机关履行自身职责的积极性。目前，我国司法实践中，检察机关频频作为原告提起环境公益诉讼正是因为环境公益诉讼的适当主体――公民个人和环保团体遭遇法律障碍无法行使诉权所致，随着环境公益诉讼制度立法的完善，公民个人及环保团体被赋予适格原告资格，检察机关在环境公共利益司法救济中的监督和“保底”作用会日益显现，不再在环境公益诉讼中屡屡“冲锋陷阵”。

　　三、普通法庭还是专门法庭：环境公益诉讼审判机关专门化之探寻

　　环境公益诉讼审判专门化能否实现依赖于环境审判能否专门化。在全球范围内，环境审判专门化有两种模式：在普通法院中设置环保法庭与设立专门环保法院。我国已在中级和基层法院设置环保法庭进行试点（如无锡市中级人民法院环境保护审判庭，贵阳市清镇环保法庭），到2012年底为止，我国已成立环保法庭95家。这一新生的审判机制正面临众多质疑。

　　（一）环境审判专门化是否必要

　　沈寿文：《环境公益诉讼行政机关原告资格之反思――基于宪法原理的分析》，载《当代法学》2013年第1期，第66页。

　　参见前引李挚萍文；前引楚道文文。

　　如菲律宾在全国法院系统内设立的117个绿色法庭以及泰国在最高法院设立的环境法庭等，再如澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院及美国佛蒙特环境法院。

　　郄建荣：《全国已建立环保法庭95个：环境损害赔偿立法缺乏导致环境司法落后》，载《法制日报》2012年11月20日第6版。

　　张晏：《中国环境司法的现状与未来》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第9期，第33页。

　　吕忠梅：《建议成立环境审判厅强化环境保护》，载中华人民共和国中央人民政府门户网站：http：//www.gov.cn/2008lh/content_914001.htm，最后访问时间：2013年5月19日。

　　高洁：《环境公益诉讼与环保法庭的生命力――中国环保法庭的现状与未来》，载《人民法院报》2010年1月29日第5版。相关数据显示，法院每年审结的环境案件的数量不多，真正告到法院的环境纠纷不足1%；且环境案件数并未随着环境纠纷数量的增长而增长。司法在环境治理中的缺位是因环境司法本身的不足所致：环境诉讼案件往往由于涉及的受害人比较多、牵涉到地方利税大户、法官环境知识欠缺、受害人缺乏相关知识无法举证等原因，审理困难。因此，要求环境审判专门化的呼声较高，由特定审判机构中有相关知识背景的法官按照专门的程序对环境案件集中审理，以应对环境案件法律和技术上的特殊性，保护公民权益和环境公益，发挥司法在环境治理中应有的作用。各地如雨后春笋般涌现的环保法庭便是环境审判专门化的一种尝试。然而，环保法庭的运行不畅也引起了一些学者对其存在的质疑，如有学者认为环保法庭不能“穿新鞋走老路”：如果环保法庭受理案件不能突破现有的民事、行政、刑事案件的分类，并在环境案件审理的程序和实体规定上还是沿用原有的审判方式，那么专门设立环保法庭的意义则恐遭怀疑。当前法院普遍存在威慑力低、执行难和地方保护主义等问题，如果不能解决这些问题，那么很难指望通过其内部设立一个机构就能解决环境案件审理难等问题。也有人表示环境案件受理量小，环保法庭发展的前景堪忧。当然，更多的学者还是肯定环保法庭设立的价值，认为环保法庭在试点运行过程中体现了其显著的优越性：第一，有利于统一司法尺度。由于环境案件的专业性强，但数量有限，若各法院分散审理，则难以整体把握案件，有损法律的统一性和权威性。因此设立环保法庭，集中审理环境案件能够促使司法统一。第二，有利于提升法官的专业素质。法官长期专门集中审理环境案件，不仅能够较好地理解环境法律问题，也会精确地把握环境科学问题。第三，有利于增强政府和公民环保意识。环保法庭促使政府在制定环保政策时，必须征求环保法庭的意见。第四，有利于改善环保执法效果。不仅法院的行政非诉案和执行案件的执结率大大提高，而且环境处罚更容易得到落实。我国环保法庭体现出的特点，与美国乔治・普林教授对全球范围内39个国家和地区超过100个专设环保法院（法庭）所做的调研和分析结果基本一致。环保法庭是否有存在的必要，环境审判是否需要专门化，除了理论上给出解答外，亦可根据30起环境公益诉讼案件在司法实践中寻找答案。

　　（二）30起环境公益诉讼审判法院分析

　　30起环境公益诉讼案件的审理法院既有专门性的环保法庭（审判庭），也有基层法院及市（州）中院的民事审判庭、行政审判庭及专门性法院的广州海事法院（见表3）。这表明在谁来受理环境公益诉讼案件缺乏立法和学界共识的指引下，在司法实践中尚未统一，处于“实验”阶段。在延续传统的情形下，30起环境案件中普通法院民事审判庭、行政审判庭受理的环境案件数量比重最高，约为53%，其中基层法院占30%，市（州）中院约占23%。通过对司法裁判文书的分析，笔者发现基层法院的民事审判庭、行政审判庭的法官更偏向用调解的方式结案，而中级人民法院民事审判庭、行政审判庭及广州海事法院法官更偏好用判决结案。偏好的不同除了案件案情或当事人态度有别，似乎还透露出一点讯息：基层法院的法官囿于自己专业知识的限制，在裁判环境案件时不太自信，希望通过调解这样一种双方都能接受的方式“和平”结案，平息事端。可环境公益在双方调解中是否真正实现则难以顾及。同时，基层法院及市（州）中院的民事审判庭、行政审判庭在审理案件中普遍存在着对案件事实的认定及因果关系的判断过于依赖鉴定结论这样的科学证据而缺乏其他证据的运用，也折射出同一问题。而且基层法院即使判决结案，其审判周期一般长于中级法院、海事法院，笔者以为，除了法官缺乏环境案件审判的技术和知识外，来自于地方政府的案外干涉压力亦是不容忽视的。

　　前引。

　　[意]莫诺・卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘伯祥、罗国忠、肖云枢等译，法律出版社2000年版，第2页。综上，环境审判的专门化对于环境案件尤其是环境公益诉讼案件的及时、科学审结意义重大。尽管环境审判的专门化的尝试――环保法庭在运行中出现了问题，但这不足以否定环保法庭存在的合理性。相反，我们应致力于环保法庭运行障碍的清除。环保法庭出现“无米下锅”，但收案量少与对环境保护类案件进行审理的现实需求小没有必然联系，解决此问题不是废除环保法庭，而是应扩大环境公益诉讼原告资格，在立法上明确谁可以提起环境公益诉讼。同时，必须在立法上规定环境公益诉讼的审判程序、诉讼费用的承担等问题。环保法庭的建立除了传递政府努力解决环境问题的姿态和意愿外，还承载着变更传统法院重经济发展轻环境保护的判决理念，促进司法在环境治理中制裁排污者及督促行政机关“勤勉谨慎”重要作用的发挥。所以，借鉴试点经验，最高人民法院应将环保法庭的设置和环境案件专业化的审理常规化、规范化，使其成为司法实践的一个组成部分。至于如何设立环保法庭，鉴于司法资源的珍贵及远离地方政府干涉的考虑，建议我国将环保法庭设立在中级法院，使之成为与民事审判庭、行政审判庭及刑事审判庭相并列的“第四庭”。“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法庭或专门法院制度”。

　　四、结语

　　环境公益诉讼的出现，代表着我国公众环境意识觉醒和司法的进步，其是实现环境与人类和平共处必不可少的手段。环境公益诉讼是在原有诉讼体系上“重生”的一种新型诉讼形式，不宜按照传统诉讼分类标准区分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则不仅违背诉讼法学原理，而且无法涵括司法实践中的所有环境公益诉讼类型。构建环境公益诉讼制度的关键就是对适格原告的选取，环境公益诉讼司法实践的原告类型丰富，包括公民个人、环保团体、检察机关、环保局、资源管理部门及政府，但新《民事诉讼法》仅规定“法律规定的机关和有关组织”是环境公益诉讼的适格原告，到底哪些机关和有关组织可以提起公益诉讼，则留待制定相关法律或司法解释时进一步明确。我国应通过修改《环境保护法》扩张环境公益诉讼的原告，明确公民个人、环境行政机关、检察院、环保团体均应是适格原告。但基于防止滥诉和节约司法资源考虑，必须附加限定条件：对于行政机关准备处理或正在处理的环境违法行为，公民或环保团体不能提起公益诉讼；环境行政机关必须在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补且没有其他主体先行提起公益诉讼的情形下起诉；检察机关只有在适当主体缺位或其他主体无法代表环境公共利益行使诉权时，发挥监督和“保底”作用而提起环境公益诉讼。环境审判的专门化对环境公益诉讼案件的及时、科学审判意义重大，有助于环境公益诉讼保护环境公共利益目的的实现。