房地产论文:我国廉租房建设存在的问题及对策微探

所属栏目：房地产论文
发布时间：2011-02-26 12:11:00 更新时间：2022-03-12 10:50:59

　　我国廉租房建设存在的问题及对策微探

　　罗奕

　　(广西人和投资有限公司广西南宁530022)

　　摘要：我国自2004年始进入城市住房市场政策调整期，政府主管部门力图运用宏观调控政策化解目前城市房地产市场中存在的相关问题，以图保证宏观经济的平稳运行，维护住宅市场稳定发展。于此同时强化政府承担和履行住房保障公共职能，并通过市场和政府两种手段保障城市居民合理和基本的住房需求。本文简要回顾1998年来我国城市住宅市场和政策的发展历程，初步分析评估了2004年到2007年经济宏观调控背景下我国城市住房发展政策、成效和问题，探讨这一段时间相关宏观调控政策存在的缺陷和不足，并就下一阶段我国城市住房发展政策走向提出有关思路。

　　关键词：廉租房建设政府

　　1. 引言

　　国土资源部正式发布的《2009中国国土资源公报》显示，为保增长、扩内需，全国建设用地供应总量较快增长。2009年全国建设用地供应31.9万公顷，比上年增长44.2%。2009年批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%，建设用地供应逐年增长。但廉租房的建设无论从规模上还是投资力度上远不够各地的需求。

　　2.国内廉租房(公共租赁住房)制度建设的基本现状

　　据国土资源部统计，在保证18亿亩基本农田的基础上，1992年至2003年，我国的土地出让金累计收入达1万多亿元。其中近三年累计达9100多亿元。

　　另据国土资源部公布的数据显示，2005年，我国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款达到5505.15亿元，2004年的出让价款高达5894.14亿元。2006年第一季度,全国土地出让金总额更是达到了3000亿元左右。

　　自1998年国家出台廉租房政策以来，我国的廉租房制度建设已取得较大成效。数据显示，截至2006年底，全国657个城市中已有512个城市建立了廉租住房制度，占总数的77.9%。全国累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2006年，新增的受益家庭就达21.9万户。但总体说来，各地区的发展是很不平衡的:沿海发达地区和经济发达城市走在了前列，有的城市已经建立了相对完善的符合本地实际的廉租房制度;中部地区相对落后，部分城市已经开始了初步的探索;西部部分贫困地区因为各方面的困难则还没有起步。我国廉租房制度建设自起步以来，虽然已经取得了一定的成效，但依旧存在一些问题。

　　表149个典型城市“十一五”期间廉租住房建设情况单位：万平米、万套

　　省会以上城市(17) 地级城市(17) 县(市)(15)

　　城市面积套数城市面积套数县(市) 面积套数

　　贵阳 30 0.55 漳州 2.13 0.04 灵武市 6.8 0.14

　　武汉 100 2.00 泉州 3.5 0.06 青铜峡市 6.2 0.13

　　南宁 13.94 0.26 南平 3 0.06 隆德县 3.9 0.08

　　重庆 48.25 0.88 锦州 2.21 0.04 普兰店 2.02 0.06

　　郑州 25 0.50 黄冈 1.5 0.03 庄河市 1.38 0.02

　　合肥 4 0.08 菏泽 8 0.12 凌海市 0.51 0.01

　　天津 32.5 0.50 临沂 6 0.08 郯城县 4 0.07

　　长沙 10 0.20 常德 18.51 0.33 平邑县 1 0.01

　　大连 3.7 0.07 荆门 1.2 0.02 莒南 3.5 0.05

　　广州 60 0.92 石嘴山 16.2 0.33 石狮市 1.5 0.03

　　北京 60 1.00 吴忠 13.4 0.27 南安市 7.75 0.16

　　银川 30 0.55 天水 3 0.04 福鼎市 1.11 0.02

　　呼和浩特 5.5 0.10 酒泉 15 0.30 大理市 3 0.05

　　哈尔滨 20 0.36 曲靖 6 0.10 蒙自县 2.1 0.04

　　兰州 2.5 0.05 保山 5 0.10 景洪市 12 0.20

　　长沙 10 0.20 思茅 5 0.10 合计 56.8 1.0

　　银川 30 0.60 天门 3.8 0.08

　　合计 485.4 8.8 合计 113.5 2.1

　　2.廉租房(公共租赁住房)制度建设中存在的问题分析

　　(1)认识层面

　　1)地方政府重视不够

　　中央政府对廉租房制度建设相当重视，出台了许多政策。而廉租房制度建设的关键是要落实到地方，落实到具体实施管理的基层部门。到2006年底，仍有信阳、遵义、保山、固原4个地级城市，141个县级市没有建立廉租住房制度。仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。

　　实施廉租房制度，地方政府不仅要牺牲土地出让收入，更需要拿出资金投资建房，许多地方政府对此积极性不太高。表面上看来，我国廉租房制度建设存在的认识问题与地方政府重视不够、政府定位不清、职能缺位有关，实质上，从深层次看，这是利益博弈的结果。据权威分析，廉租房与窗体顶端窗体底端房价成反比关系，廉租房供给每增加5%，就会迫使房价下降3-4%。其导致的必然后果，便是影响当地的土地出让金收益和GDP增长速度，加之没有明确的问责机制，地方政府建设廉租房的积极性就会大大降低。在许多地方，土地出让金成了政府的“第二财政”，房地产税费收入是政府财政收入的重要部分。而建设廉租房，政府不但得不到收益，反而要拿出土地，投入大量资金，使用大量人力、物力，这使得政府相关部门缺少积极性。在这种认识的指导下，地方政府因为利益关系，而背离了中央对廉租房的政策要求。

　　2)过度强调市场的作用，政府在廉租房建设中职能缺位

　　随着住房市场化进程的加快，特别是停止住房实物分配、明确普通商品住房在住房供应体系中的主体地位后，部分地方政府片面强调市场的作用，片面强调住宅与房地产业发展对当地经济发展、财政收入的作用，忽略了住房问题的社会性一面，存在着住房供应市场的问题、政府不再需要承担责任或是责任不重要等思想倾向。应当看到，政府在住房供应问题上有着不可推卸的责任，只是相对于计划经济体制，承担责任的方式和侧重点发生了根本变化。随着经济的快速发展，城镇居民收入水平的差异越来越大，住房需求也呈现多样化趋势。因此，在充分发挥市场机制作用的同时，各级政府在住房供应体系建设上应更加兼顾公平，注意优化政策配置资源，区别对待，满足不同人群的合理住房需求。

　　(2)制度层面

　　1)配套政策不完善，缺乏长远规划

　　虽然廉租房制度建设引起了中央政府的高度重视，并有了近期的发展目标，但是配套政策仍不完善，且缺乏长远规划。有好多政策也不明确，以至于地方都在摸着石头过河，如何操作也不知道。有关财政、税收、土地和金融政策，既是对困难群体实施保障政策的条件，也是住房保障制度的重要组成部分。目前，这些配套政策对解决困难群体住房的支持力度有限。

　　2)住房保障法律体系不完善

　　世界各国普遍制定了一系列针对解决低收入家庭住房的专门法律，形成了一套比较完备的住房保障体系。目前，我国针对低收入家庭的住房保障政策不完善，法律体系不健全。

　　3)住房保障机构不健全

　　廉租住房工作是一项政策性、动态性、连续性很强的工作，负责廉租住房保障计划的制定及实施，负责对低收入家庭的申请、受理、审核、入户调查、公示、复核、登记、配租、年度审核及退出等工作。这些工作需要政府专门机构和人员负责实施，但是目前国内大部分市、县没有设立明确的廉租住房管理部门，没有配备专职人员，难以适应住房保障工作要求。

　　4)缺乏社会力量参与的激励机制

　　廉租住房不同于商品房，也不同于经济适用住房，没有相应的激励机制，房地产开发公司不愿承建廉租住房。建设商品住房可以获得较高利润;建设经济适用住房，在房价中除了可以记入1-3%的管理费外，还可以记入3%的利润，可以实现保本微利;而廉租住房只能租给城镇最低收入家庭居住，其租金实行政府限价，租金标准较低，无法形成建设资金投入产出的良性循环，因此，一般房地产开发企业从经济效益和自身的承受能力出发，不愿从事廉租住房的开发建设。

　　(3)操作层面

　　1)廉租对象覆盖面过于狭窄

　　据统计，2006年全国开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米。仅完成计划的三分之一左右。另外，许多地方廉租房是老旧住房改造而成的，目前仅有54.7万户居民入住廉租房，与国家2006年规划还有一定的差距。根据目前的规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即满足低保条件同时人均居住面积低于某一标准的家庭。这种比较狭窄的范围规定，在廉租房制度建设的初期对社会的稳定起到了重要的作用。但从我国居民当前的居住情况看，这一保障范围无疑是十分狭窄的。另外，从目前社会弱势人群的定义所覆盖的范围来看，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民是一个不可忽略新的住房弱势群体。如果不对他们的住房问题给以充分的重视，将给城市的发展带来不小的冲击。

　　2)廉租资金来源渠道单一，缺乏足够资金

　　实施住房保障的突出困难在于财政资金有限，我国目前的经济、社会发展水平还比较低，而且发展也不平衡，地方政府的保障能力与社会实际需求之间还存在很大差距。如建设部通报的145个没有建立廉租房制度的，绝大多数都是贫困地区。截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。而该年仅前九个月，全国房地产开发投资完成额就达到12902.4亿元。与众多需要政府提供廉租住宅的家庭急迫的住房需求来比，廉租资金的落实是目前廉租住房进展缓慢的又一个瓶颈。

　　3)旺盛的需求与短缺的房源供给

　　从有关规定来看，廉租房的房源主要是依靠旧有的公房，但目前房源缺乏已经成为制约推广廉租房保障的一个瓶颈。而且隐形房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场，造成廉租房的房源供给短缺，现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾。有的城市新建廉租房的数量仅是目前申请者住房需求数量的1%，甚至更低，远远不能满足目前的需求。从各地的实践来看，廉租房的供给主要由政府承担，企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住宅。此外，**服务体系落后、社会缺乏公正意识、政策宣传不得力，也是影响廉租房供求矛盾加大的重要原因。同时由于社会对弱势群体缺乏公正的对待，政策宣传也不够，使得一些拥有房源的房东，出于对廉租房保障政策的疑虑以及其他方面的担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。

　　3.我国廉租房(公共租赁住房)制度建设问题的对策思考

　　(1)从认识层面探讨廉租房(公共租赁住房)制度建设

　　1)提高政府对廉租房(公共租赁住房)工作重要性的认识

　　第一，落实目标责任制。地方政府要将廉租房(公共租赁住房)建设和租金补贴任务纳入政府年度实施项目，年初制定责任状，明确责任部门、年中检查进展情况，加强监督指导，年末实行目标考核，确保既定目标的实现。通过目标管理的实施，一方面可以明确责任部门，增强部门责任意识;另一方面可以强化管理措施，制定切实可行的进度安排和工作措施，以确保目标任务的完成。第二，将廉租房(公共租赁住房)建设纳入对地方的考核中。以往，地方官员的考核指标主要以GDP来衡量，随着社会经济的发展进步，解决当地民生问题显得日益重要，尤其是解决低收入群体的住房问题，因此，中央政府应将廉租房(公共租赁住房)建设纳入对地方政府的考核中，并量化考核指标。

　　2)明确政府在廉租房(公共租赁住房)建设中的职能定位

　　第一，从中央层面来讲，要加强职能分工，协调好各职能部门的关系。由国务院牵头，建立相关职能部门负责制度。建设部要制定可行的住房发展政策，更好地指导地方政府的工作，为培育和发展住宅市场提供保障，合理引导住房开发结构，为廉租房(公共租赁住房)提供房源;民政部、财政部、国家税务总局及中央银行等各部门应该在为廉租房(公共租赁住房)制度建设提供支持和帮助，并参与讨论廉租房(公共租赁住房)制度的制订。

　　第二，从地方政府层面来讲，要根据中央精神制定具体的做法和政策。要明确各部门在廉租房(公共租赁住房)制度建设中的职能位置，协调好民政、财政、公安、城区(街道办)等相关部门之间的关系，各负其责、互相配合，共同做好廉租房(公共租赁住房)制度建设。

　　(2)从制度层面探讨廉租房(公共租赁住房)制度建设

　　1)完善配套政策及制度体系

　　第一，中央政府要制定不同的针对廉租房(公共租赁住房)建设的转移支付政策，重点加强对西部落后城市的财政支持力度。还应逐步明确划分各级政府的职责和事权，财政支出的划分与事权是紧密联系的，只有这样才能充分发挥地方政府进行廉租房(公共租赁住房)建设的能动性。

　　第二，完善具有可操作性的有关财政、税收、土地和金融等方面的廉租房(公共租赁住房)制度，让地方政府在进行廉租房(公共租赁住房)建设的时候有章可循。

　　第三，加强廉租房(公共租赁住房)的后期管理，完善退出机制。要建立廉租房(公共租赁住房)居住退出办法，把不符合居住条件的住户及时迁出，把腾出的房子让给更需要解决住房问题的家庭，以此来保证廉租房(公共租赁住房)使用的效率和公平。

　　2)建立和完善我国廉租房(公共租赁住房)制度法律体系

　　第一，从实际出发制定相关法律法规。首先，要制定出符合我国国情的统一的廉租住房(公共租赁住房)保障法规，可从立法上规定廉租住房(公共租赁住房)保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对骗取保障优惠行为的惩罚等。其次，要求各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的廉租住房(公共租赁住房)保障法规。严格制定廉租住房(公共租赁住房)保障对象的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化。

　　第二，完善住房保障的配套法规。住房保障涉及的内容很广，需要配套法规的支持。首先，应修订房地产产权产籍管理法规，明确“保障房”这一产权类别，并对其具体含义、管理内容做出规定;其次，制定关于住房保障基金的管理规定，明确并保障住房保障资金的来源，并就其管理机构、管理职责、运行与增值处理、监管工作等分别做出规定;再次，通过立法促进个人收入和信用的监管。

　　第三，建立严格的法律惩戒制度。首先，通过立法手段建立完善个人诚信管理体系。廉租房(公共租赁住房)制度能否有效实施，有赖于个人诚信管理体系的建立和完善。其次，建立缜密与严厉的惩治措施。

　　3)鼓励和培育开发企业的社会责任感

　　首先，要鼓励和培育开发企业的社会责任感，要改变开发企业一味追逐暴利的观念。其次，开发企业应规范自身的开发销售行为。

　　另外，地方政府应结合市场机制，发挥自身的引导和协调作用。其一，对具有社会责任感的开发企业给予政策上的倾斜和支持。其二，通过对地方政府政绩考核标准的完善，为培育开发企业的社会责任感创造良好的社会环境。

　　(3)从操作层面探讨廉租房(公共租赁住房)制度建设

　　1)结合实际情况确定廉租住房的分配对象

　　第一，本着既要保障又要体现公平的原则，在与低保家庭保障水平合理衔接的基础上，采用科学的统计办法，确定合理的保障范围和保障水平，运用反向递减补贴方式，解决保障对象中“夹心层”的问题，避免福利倒置。

　　第二，结合实际情况扩大廉租和公共租赁住房对象覆盖面。除了把低保户、优抚家庭中的住房困难户纳入廉租房的保障范围之内，城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口也应在廉租房保障的范围之内。另外，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民也是不可忽略的新的住房弱势群体，也应被列入廉租房保障体系的范围内。

　　2)保证廉租房(公共租赁住房)的房源

　　根据建设部统计，截至2006年底，全国已经开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米。虽然比前几年有了突飞猛进，但是仍然不能满足广大的需求，政府作为廉租房的供应主体，应该积极探索廉租房的供应方式，保证廉租房的供应房源。

　　第一，收购空置住房。我国目前空置房的数量很大，这不仅不利于房地产开发商资金的回笼，而且给商业银行造成大量的不良资产。政府可以抓住时机通过经济手段将空置房转化为廉租住房，既可以达到盘活空置住房资金的目的，又可以省去兴建廉租住房所带来的各种成本。在收购工作完成后，对其按廉租房标准进行重新设计并改造成适合最低收入家庭居住的低标准住房。

　　第二，新建廉租房。传统的廉租房建设主体主要是政府，在市场经济条件，除了政府之外，还要考虑把企业、社会团体组织及个人纳入到建房主体中来。廉租房项目PPP模式就是一种政府与企业结合的有效模式。PPP模式根据项目预期收益以及政府扶持力度安排融资，以项目公司的资产作为贷款保障，项目经营直接收益和通过政府扶持所转化的效益作为偿还贷款的资金来源，能利用民营资本来弥补政府建设资金的不足，增加项目的资本金，降低资产负债率，减轻政府初期投资负担。

　　第三，加强政府部门与出租住房者的沟通。通过政府部门与出租住房者的沟通，由出租住房者向政府部门提供符合廉租房条件的出租房资料，政府部门给他们代理出租而不收手续费，住房出租后由政府部门支付大部分房租给房东，这样使房东们收租更便利，从而充分利用市场资源为廉租房建设服务。政府部门每年应公布一次低收入线，属于低收入线的居民在提供单位的收入证明并经相关政府部门审查合格者，可以入住廉租房。合格的低收入者到相关部门去查看出租住房的一览表，从中选出符合自己要求的住房，低收入者选中了某一套住房后，即预约该房主共同到政府相关部门去签订租赁合同。

　　3)保证廉租房(公共租赁住房)的资金来源

　　廉租房的资金主要来自三个途径:①财政专项预算;②城市土地收益;③住房公积金运行收益;④物业税;如何从上述途径获得稳定的资金来源，需要相应的制度保障。

　　第一，尽快建立土地收益专款专用制度。为增加土地使用权出让收益，应逐步扩大土地使用权招拍挂出让的范围。制止地方政府在招商引资过程中随意减免土地出让金的做法。

　　第二，适时开征物业税，用于廉租房建设。在设置物业税时，应主要考虑对住房进行征收，且不宜将现行房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并。其中一定标准面积下住房免税，超标准实行较高的累进税率，从而有力地拟制住房过度消费和有限的土地资源被占用的情况，同时将物业税划出专项资金用于低收入家庭的住房补贴。

　　第三，将住房公积金增值收入纳入廉租房建设资金范围。应努力扩大公积金的覆盖范围。对一些还未建立住房公积金制度的民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工以及大量进城务工人员，应设法建立起公积金帐户。

　　第四，制定优惠政策和措施，引导社会资金投入到廉租住房(公共租赁住房)的开发和建设中来，一方面能保证这部分资金有稳定的收益汇报，实现资金盈利目标，另一方面能降低社会资金流动性，一定程度上缓解我国业已存在的资金流动性过剩的压力。

　　4)受惠者收入线的划分与信用监管制度建设

　　如何划分收入线，确定受补贴对象是现行住房保障模式下分配廉租房(公共租赁住房)的难点。应在此基础上，结合当地经济社会发展状况、申请家庭的人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积、产权状况等情况，确定一个相对科学的打分公式或者排序规则，将他们分成若干等级，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次。

　　全面建立个人收入监管制度，加强信用建设提高社会保障的效能，是一个必然的趋势。第一，搞好收入监管和个人信用制度建设，廉租房(公共租赁住房)制度的实施有赖于透明的收入水平和完善的信用制度。第二，加强公众的监督，发挥公众的监督作用，允许、鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。第三，建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报，就严厉惩罚，而且惩罚的追溯期时效是无限期的，并与个人信用挂钩，记入个人档案。

　　参考文献

　　[1]刘晓君等编著.廉租住房纵览.北京：中国建筑工业出版社，2005

　　[2]姚玲珍.中国公共住房政策模式研究.上海：上海财经大学出版社，2003

　　[3]田东海编著.住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择.北京：清华大学出版社，1998

　　[4]贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究—经济社会转轨中“居者有其屋”的求解.北京：经济科学出版社，2007

　　[5]叶剑平、谢经荣，《房地产业与社会经济协调发展研究》，中国人民大学出版社，2005年

　　[6]褚超孚.城镇住房保障模式研究.北京：经济科学出版社，2005

　　[7]曹振良、高晓慧.中国房地产业发展与管理研究，北京大学出版社，2002年;

　　[7]陈劲松，公共住房浪潮：国际模式与中国安居工程的对比研究，机械工业出版社，2006

　　[8]陈振明主编，《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2004年;

　　[9]垄运海.法国、荷兰政府住房政策对我国住房改革的启示.湖北财税，2003(7)

　　[10]杨燕敏.法国的住宅政策和住房管理.北京房地产杂志，1995(9)