浅析费改税对农村公路管养部门的影响

　　建国初期沿用至今的养路费征收已经结束,原来的交通规费也从预算外资金转化成了燃油税和车辆购置税。费改税这一制度的出现必然会对公路管养部门产生重大影响,特别是农村公路管养部门。税费改革后，公路养护资金的拨付程序与管理方式发生了变化，这将对公路养护资金的使用规模和养护管理模式产生一定影响，养护面临巨大的资金压力，农村公路养护资金严重短缺。

　　1、税费改革现状分析

　　我国自2009年1月1日起实施《成品油价税费改革方案》，指出取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费及水运客货运附加费六项交通规费。并逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。实施税费改革的初衷主要是解决以养路费为主的各项交通规费在征收、管理以及使用等方面存在的一些问题，比如使用支出不透明、不公平，普通存在公路乱收费、收费养人等现象，通过改革将这笔资金纳入国家财政预算管理，期望对公路资金的征管更加规范、科学、合理，以确保为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源，而税费改革后，公路养护资金的拨付程序与管理方式发生了变化，这将对农村公路管养产生一定影响。

　　2、费改税对农村公路管养部门的影响

　　2.1公路养护资金缺口进一步扩大

　　随着我国公路里程的不断增长、交通流量的快速增加以及公众需求的日益提高，公路养护管理任务越来越艰巨、资金需求越来越大。但是一些地方对公路养护的重要性认识依然不足，重建轻养、以建代养问题依然存在，导致公路养护投入不足。同时，燃油税费改革后，“费改税”后的燃油税是作为中央税来计算，这样一来，对原本就非常紧张的公路养护费用来说更是难以满足维持公路养护的需要，农村公路养护面临巨大的资金压力，农村公路养护资金严重短缺。

　　2.2失去贷款担保，直接影响公路管养部门对公路资金的筹措

　　我国的公路建设和养护资金主要来自于国家财政拨款，这部分拨款与公路建设所需投入大量资金的实际相差甚远，大量的公路建设资金仍需通过银行贷款来解决，而取得银行贷款需提供担保或有担保偿还的依据。改革前，养路费等交通规费收入除上交中央小部分外，绝大部分属公路管养部门自收自支，其经费来源比较充裕，可以为贷款提供担保。而税费改革直接把养路费等交通规费变为税收，纳入国家财政，变为预算内收入，而国家财政资金又不能用作担保，这样公路部门就失去了以公路规费收入作质押筹措资金的基础。

　　2.3资金征管模式发生变化，由体内循环改体外循环

　　养路费等交通规费原属地方财政预算管理，完全在交通部门内部周转使用，周转环节少，时间短，到位快。而成品油消费税是按照预算内资金进行管理，由税务部门统一征收上交国家财政，成为预算内资金。财政按照严格的预算计划层层拨给各级财政部门，再由各级财政部门拨给交通部门，资金由体内变为体外循环。这种资金体外循环机制拨付环节较多，周转时间长，应变能力弱。这样所需公路建设资金按照财政部门“以收定支”拨付工程项目，如果拨付资金不能及时到位，使公路部门不能利用资金沉淀的过程加以周转。

　　2.4事权与财权分离，公路管养部门宏观调控乏力

　　进行税费改革后，规定成品油消费税为中央收入，由地方国税部门负责征收，全部上缴中央国库，中央财政再通过规范的财政转移支付方式分配给地方。这样中央宏观调控能力是加强了，但地方收入规模会相对减少，具有事权的公路管养部门，没有了财权，事权与财权分离，必将削弱公路管养部门自主调控能力。

　　3、农村公路管理养护部门应采取的措施

　　3.1拓宽融资渠道，积极筹措公路养护资金

　　随着燃油税改革，养路费及政府还贷二级公路收费取消，公路建设、养护资金短缺矛盾将更加突出，尤其是在农村公路养护方面。

　　3.1.1围绕成品油消费税返还资金及“四个不变”( 交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算不变、地方事权不变)的主线，多渠道融资。在争取财政政策支持的同时，利用好当前国家实行适度宽松的货币政策和积极财政政策，以及地方政府发行债券的有利时机，加强与金融机构合作，争取国债转贷资金及地方债券对公路管养的支持。

　　3.1.2争取财政对农村公路建设的投资力度。养路费在公路养护资金来源中占据重要位置，在我国公路养护资金来源的发展历程中一直担当重要角色。随着燃油税改革，公路养路费被取消，农村公路资金缺口十分巨大。因此，要积极争取地方政府投入，将农村公路管养纳入财政支持范围，建立稳定的资金来源渠道，积极与财政部门协商，争取早日将农村公路管养纳入公共财政支持范围。

　　3.1.3.多方式吸引社会资本。除财政性资金外，可通过市场化运作直接或间接筹集农村公路养护资金。挖掘农村公路潜在资金，扩大养护资金来源。如可以通过拍卖公路广告的使用权、转让公路的冠名权、路边土地和其他资源的开发权、绿化权来筹资。从公路沿线的土地增值和资源开发中提取一定比例的资金，公开拍卖公路冠名权及拍卖路边资源开发权等多种方式筹集农村公路养护资金。

　　3.1.4加强与财政部门沟通，保证养护资金渠道顺畅。燃油税改革后，公路养护资金原由地方交通部门征收的规费改为中央通过税务部门征收税费，通过中央财政以转移支付的方式分配给地方，纳入部门预算，实行国库集中支付。由于改革初期许多新政策还未出台，怎样与现行法规衔接还存在不少问题。虽然现在有交通资金的“四个不变”的要求，但是如何保证公路养护资金顺畅，及时落实到公路养护单位，还需主动加强与财政部门沟通、协商，争取财政政策支持。尤其在中央资金未及时到位的情况下，可争取财政部门在市级预算科目下预付一部分，特别是针对水毁抢修等紧急情况。

　　3.2加强对养护资金的监管

　　制定和完善农村公路养护资金的监管制度，确保养护资金合理、合法的使用。加强对资金使用情况的监管，防止截留、挤占和挪用资金，规范养护资金的使用和管理，必须关注重点领域，把握关键环节，有针对性地做好以下几方面的资金监管工作。

　　3.2.1落实好公路养护财务管理与审计工作。为促进公路养护财会部门和审计机关共同规范公路养护行业财会管理工作，提高资金使用效益，通过建立和落实领导沟通机制、整改提高机制、财审互动机制、信息通报机制、政策宣传和培训机制，优化内审环境，实现审计功能的延伸，变事后审计为事前监督，规范公路养护财务工作，进一步提高资金使用效益。

　　3.2.2完善监管制度，健全监管体系，加大监督力度。公路养护资金投入越来越大，也必然是财政、审计等部门监督检查的重点，因而必须正确认识并认真对待。这就要求各级公路管养财务部门在积极配合财政、审计等部门开展好外部监督的同时，还要高度重视对公路养护资金的日常监管工作，把公路养护资金的使用情况列入自身监督检查的工作内容，立足自身，加强内控制度的建设，建立健全以财务、内审为主的内部监管体系，确保资金高效、安全使用。继续加大对预算编制、预算执行、政府采购、会计基础工作规范等工作的检查力度，严格预算管理，控制一般性支出，促进公路养护单位财务管理水平的提高，确保建设资金管理规范安全。

　　3.3完善养护管理制度、加大养护管理力度

　　3.3.1加大公路养护工程实施力度。加大预防性养护力度，树立全寿命周期养护成本理念，探索一系列预防性养护技术，列出一定比例的专项资金，全面实施预防性养护。在保证公路日常养护的基础上，进一步加大公路养护工程资金投入，及时组织实施公路大、中修工程，保持公路设施良好的技术状况，确保路网的通行能力和服务水平。

　　3.3.2培育和发展养护市场,实现公路养护社会化。“费改税”政策出台后,公路养护经费全都被纳入财政预算,并进行逐级分配。鉴于此，我们要从机制改革入手,将养护生产纳入企业化、专业化、市场化的道路,促进生产要素和资源的合理配置。例如，我国的南通地区正逐步开始建立事企剥离性质的内部改革,做到真正的事企分离,建养分离。

　　养护企业也要不断地进行内部调整，降低公路养护的成本,逐步提高公路养护效率,使有限的经费发挥最大的作用。必须打破一县一个养护企业的格局,积极引进能够参与养护市场竞争的企业。进而就会出现激烈的市场竞争，从而促进生产要素的合理科学分配,充分提高养护经费的使用效益，将经费用在恰当的地方。同时，对公路的养护和管理要面向社会，保证公正和透明度。

　　3.3.3转变发展方式，促进科学发展。牢固树立并继续贯彻“更好地为公众服务”的价值理念，和“公路建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的发展理念，努力转变公路养护管理发展方式，坚持“提升管理水平、推进科学养护、强化应急保障、确保优质服务”的方针，进一步夯实公路养护管理基础，全面加强公路养护管理。

　　3.3.4加强公路养护装备与能力建设。逐步为公路养护施工及作业人员配备必要的专业养护机械装备，以及专用的通勤车辆和安全防护设施等，不断改善基层养护单位和人员的生产、生活条件，保障养护施工作业人员的人身安全，同时提升基层养护单位的专业化、机械化养护水平以及应急保障能力和公共服务能力。

　　3.3.5过技术创新节约成本。根据国家有关规范，结合当地农村公路的技术等级、路面结构、气候特点，制定相应的养护技术标准，积极推广农村公路养护的新技术、新材料、新工艺、新方法，以期降低养护成本，发挥养护资金效益。

　　3.4事权与财权相结合，合理划分各级政府的利益格局

　　根据我国目前公路养护和公路建设的实际情况，坚持事权与财权相结合，兼顾公平与效率原则，合理有效地处理中央和地方的利益格局问题。首先，明确事权。即明确中央与地方各自在公路管养方面的权限划分。其次，合理分配税收。根据双方的事权划分，合理地在中央和地方之间分配燃油税收入。最后，实行特别转移支付制度。中央政府补充地方政府在公路管养方面资金的不足，或对由于中央移交有关事权而造成的地方财政资金缺乏给予补偿。

　　4结语

　　费改税的实施对农村公路养护部门来讲,既是前所未有的挑战,也是一次转变自我、提升自我的机遇。相信相关部门只要不惧挑战，锐意改革,勇于创新进取,我国的农村公路养护一定会呈现出崭新的局面。

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