关于蓬莱市农村住房建设和危房改造的思考

所属栏目：城市规划论文
发布时间：2011-02-26 13:20:51 更新时间：2023-10-25 11:43:29

　　文章摘要：开展农村住房建设与危房改造，是落实党的十七大“住有所居”目标的重要内容，是改善农村人居环境，促进城乡一体发展的重要举措，也是解决当前农村就业和扩大内需的最直接、最有效、最便捷的手段。近年来，蓬莱市以保增长、保民生、保稳定为主线，加大投入力度，完善配套政策，不断探索和创新模式，又好又快地推动了农村住房建设和危房改造的进程。
　　关键词：蓬莱市，农村住房建设，危房改造
　　开展农村住房建设与危房改造，是落实党的十七大“住有所居”目标的重要内容，是改善农村人居环境，促进城乡一体发展的重要举措，也是解决当前农村就业和扩大内需的最直接、最有效、最便捷的手段。近年来，蓬莱市以保增长、保民生、保稳定为主线，加大投入力度，完善配套政策，不断探索和创新模式，又好又快地推动了农村住房建设和危房改造的进程。
　　一、蓬莱市农村住房建设和危房改造的模式
　　蓬莱市共辖有7镇5街道，578个行政村，市域总人口约48万人。自启动农村住房建设和危房改造以来，蓬莱市遵循“尊重民意、量力而行，政府引导、政策配套，因地制宜、分类推进，规划统筹、集约用地”的原则，以整村搬迁改造为主，实行“城中村改造、大企业带动、小城镇集聚、强村改造、迁村并点”等模式，加快农村新建住房建设，切实改善了全市广大农村居民生活条件，为新农村建设奠定了基础。
　　一是城中（郊）村改造模式。以改善城中（郊）村居住环境、提升旅游城市形象为目标，引导经济实力强、建房积极性高、具备集中成片改造条件的村庄，采取原址改造、项目带动整村搬迁等方式，拆除旧居，以公开出让方式取得土地后分期分批进行综合开发改造。新建设居住区，优先保证拆迁村民安置，同步进行配套设施建设，促进农民居住条件和区域环境的双改善。比喻，蓬莱阁街道水城村依托蓬莱阁旅游项目开发，启动旧村改造，通过撤村建居，纳入城市社区居民管理。共拆除房屋546户建筑面积6万平方米，新建补偿安置房屋899户建筑面积10万平方米。紫荆山街道司家庄社区通过实施“杏花苑”房地产开发项目带动整村改造，新村规划总建设面积26万平方米2094户，其中一期建设面积9.9万平方米，可提供住宅990套，年内首批145户回迁户将搬入新居。
　　二是大企业带动模式。对大企业周边村庄、产业密集区内部及周边村庄，按照规划布局，对村庄建设用地进行集约整理，逐步实施统一迁建改造，腾空建设用地，放置工业项目或复垦后实现农业规模耕种。近年来，蓬莱葡萄酒等产业形成了比较成熟的“公司＋合作社＋农户”合作经营模式。其中，君顶酒庄项目区内包括磕刘二村在内的18个村、1980户农民带地入股，组建葡萄专业合作社，与君顶酒庄合作，形成利益共同体，入社农民获得定期股息、劳务收入和合作社分红三块利益，年人均纯收入达到12200元，企业则获得了高品质的葡萄酒原料。依托这种紧密关系，政府引导企业出资，对环境较差的14个村庄进行整体搬迁。新村一期工程现已投入使用，首批整体搬迁村庄磕刘二村26户村民由低矮破旧的老房，搬进了户均90平方米、水电暖齐全的新楼房，群众改善了居住环境，企业获得了30亩发展土地，达到了双赢效果。
　　三是园区及镇驻地建设模式。按照城乡一体化的思路，发挥园区及小城镇城乡节点与纽带作用，利用园区及小城镇就业机会多、基础设施配套全、公共服务设施好的优势，吸引周边村庄整体迁建或申购住房，促进人口集聚，壮大小城镇规模。西城临港工业区内的北王绪村，投资4亿元开发环峰碧海豪庭农民新村，以市场价为周边村民和园区就业人员提供住房，以成本价向本村村民提供住宅，逐步实现农民生活居民化，农村管理社区化。全部完成后，可节约土地540多亩。
　　四是强村改造模式。城镇规划区外的中心村和经济强村，充分发挥集体经济雄厚的优势，统一组织建设集中居住区，配套建设基础设施和公共服务设施，改善居住条件，吸引周边农户来村定居，形成新型农民社区。北沟镇刘家村通过实施旧村改造，拆除了原来低矮破旧的平房，全村129户村民全部搬进了独门独院的二层居民楼，2005年该村村集体又投资485万元，建起了能容纳40户的家庭式老年公寓，实行统一供暖，免费入住，目前已有35户老人入住，实现了老有所养、老有所依、老有所乐。
　　五是迁村并点模式。对非规划保留的弱小村、偏远村，利用建设用地置换，引导农民易地搬迁住宅，完成旧村改造。比喻紫荆山街道上来（王沟并入三里桥社区。上来王沟全村120余户，320余人，村庄民房散乱分布，村集体经济薄弱，基础设施落后，村民居住条件差。在修建206国道时，将该村整体搬迁至三里桥社区，实行统一规划，集中管理，既改善了村民居住条件，又为未来城市发展提供了空间。
　　二、农村住房建设和改造过程中存在的问题和遇到的难题
　　伴随着城市化进程的加快和新农村建设的不断推进，农村危房改造工程也在加速开展，越来越多的村庄面临整治、开发，农房得到改造或遭遇拆迁。但是目前我市仍有40%的农村住房为建筑质量差、抗震能力低的砖木结构，其中农村危房户1000多户，总面积5万多平方米。还有一些村庄基础设施比较薄弱，村内道路为泥土路、砂石路，路灯、排水、垃圾收集、污水处理等设施缺乏，整体推进还有难度。同时在农房建设和改造过程中我们也遇到了很多的难题。尤其是产权、规划、土地及拆迁补偿安置等问题,给农村住房建设和改造带来了很大的压力,令改造工作步履艰难。
　　一是缺乏规范性指导意见。目前，我市旧村改造项目的运作实施缺乏指导性意见的规范约束。对旧村改造项目，上报一个，审查一个，缺少统一的指导意见来明确可以实施旧村改造的具体条件，同时对改造项目实施中的集体收入部分应用于村民的社会保障、医疗保险经费及发展集体经济等缺乏规范约束。这使蓬莱市的农村住房建设和危房改造实际启动的少，等待观望的多。
　　二是缺乏城市整体观念。部分现已实施的旧村（城）改造项目，在制定改造规划方案时，缺少前瞻性和延展性，城市建设的整体观念不强，太注重改造和利润率，先干效益高的，后干效益低的；以前就存在先干路两边，中间没人管的状况，造成市区“夹心房”地带的存在，而“夹心房”区域一般无开发价值或利润，为城市建设留下“后患”。另外为保证改造单位在改造中赢利或至少不亏损,政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠政策（土地零收益）,这不仅影响到土地收益，而且容易造成土地供应失控,冲击商品房市场。
　　三是产权和补偿标准问题。一是大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性,令改造陷入两难境地∶如果承认违法建筑的产权,则鼓励了违法行为,会引起新的抢建;如果不承认产权,考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性,对该部分违章建筑难以实行强制拆除,令改造无从进行。二是拆迁补偿问题。比喻城中村现状是住宅面积大,建筑成本高,尤其是住宅用于经营的住房，每年还可为业主带来相当可观的租金收益,其所需要补偿安置的成本巨大（现拆迁住房按产权调换比例一般在1：1.2以上）。而且,业主对于拆迁普遍有抵触情绪,这给改造单位带来巨大的改造成本与风险,令开发改造的村集体（开发商）望而却步。
　　四是土地供应问题。近年来我市农房用地指标十分紧张，每年农村新建房屋只有三四百户指标，许多符合新建房屋政策的农民由于不能取得土地指标无法建设，许多村庄土地指标很少也只能零散建设，不能统筹安排基础设施，造成村庄环境较差，相对制约了农村住房建设工作的开展。
　　三、推进蓬莱农村住房建设和危房改造的建议
　　（一）统一认识，准确定位，充分认识农村住房建设和危房改造的战略性、长期性和系统性。
　　要统一认识，准确定位，切实把农村住房建设和危房改造工作作为改善民生、拉动内需、统筹城乡的一项重要工作来抓。一是农村住房建设和危房改造是社会主义新农村建设的迫切要求，要让更多的农民住上洁净、明亮、舒适的住房，享受到改革发展的成果。二是农村住房建设和危房改造是当前应对国际金融危机、拉动内需的重要举措，可以拉动建材、装修、家电等行业的发展，从而促进经济增长，但是一定要搞好规划，以便于加强管理。三是农村住房建设和危房改造是统筹城乡发展的内在要求，要利用招商引资工作促进新农村改造工程。通过定点招商、专业招商不断引进大项目、好项目，创造更多的税收，为农村的发展提供强大的财力支撑。四是农村住房建设和危房改造是一个系统工程，需要各部门统一认识，相互配合，整体联动。
　　（二）统一规划，合理布局，科学引领农村住房建设和危房改造
　　在农村住房问题上，应根据蓬莱的实际情况结合小城镇建设，着眼长远，统一规划农村住房的总体布局，建设功能配套齐全的新型农村，切实解决农村村民住房问题，促进城乡经济社会协调、全面、可持续发展。
　　一要完善城镇规划体系。启动市域村镇体系规划修编，按照“改造城中村、整合城边村、建设中心村、合并弱小村、治理空心村、培育特色村”的原则，确定撤并的村庄和搬迁时序，统筹布局发展空间，为农房建设改造工作提供依据。
　　二要制订农村住房建设与危房改造规划。开展对现有的村民居住情况调研，然后启动农房建设与危房改造规划、三年建设改造计划等编制工作。严格“先规划，后建设”，按照合理紧凑布局、节约集约用地的原则，科学确定成片新建农房的位置、规模、标准和建设时序。
　　三要科学编制村庄改造详细规划。在选点布局、户型设计和设施配套等方面，充分考虑农村居民的实际需要，结合自然风貌、历史文化、风俗习惯等，合理确定建设标准。指导建设经济美观新农居。
　　四要必须加强监管和服务，特别要加强农房建设质量监管和服务，引导农民科学建房。在住宅设计上，组织农村住宅设计方案评选，并择优免费提供给村镇居民使用；在建筑用料上，推广环保节能材料以及太阳能、沼气等新能源，提高建筑质量和环境质量；在建设模式上，重点鼓励有条件的村镇居民“出屋上楼”，集中建设居民小区，实现用地集约、居住舒适、环境优美的多赢。
　　（三）创新体制机制，完善政策配套措施，加快农村住房保障体系的建立
　　必须创新体制机制，围绕“人往哪里走、地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹”等问题，积极探索创新，加快农村住房保障体系建立。
　　一是完善政策支持。为提高城中（郊）村加快实施改造积极性，对符合土地利用总体规划、城市总体规划、达到改造条件的农村住房建设项目，实行补贴土地出让金、减免行政事业性规费等优惠政策，各有关部门要开辟行政审批绿色通道，简化程序，提高服务效率，使城中（郊）村群众能够享受到城市经济发展成果，享受到村庄改造成果，最大限度满足群众愿望。
　　二是完善融资支持。引导具备条件的镇街成立房地产运营公司，通过自筹一部分，以项目资产及其收益作为担保和质押，向金融机构贷一部分，鼓励建设企业垫资一部分，收取预售款一部分，满足项目运作的资金需要。
　　三是完善土地支持。在全市年度土地利用计划安排上，重点保障农村住房建设和危房改造用地需要。在城市规划区内所有项目用地全部实行国有土地出让形式供给，过去属集体土地的，逐步调整为国有用地。同时鼓励通过用地增减挂钩政策，推进整村改造搬迁与合并。
　　四是完善社保支持。决定进行旧村改造的项目，在实施前制定具体保障方案，将失地农民全部纳入社会保障范围。通过开展村级集体经济股份制改革，将村级集体资产量化给村民，改造项目建设开发经营盈利部分，亦将作为集体公共积累，全部用于解决村民的就业、养老、医疗、保险、生活等一系列的社会保障问题。
　　（四）尊重农民的意愿，保障农民的利益，努力把农房建设改造建成民心工程
　　在农村住房建设和该做过程中要坚持以民为本的原则，必突出农民主体，充分尊重农民意愿，充分考虑农民建房实际，保障农民的利益，必须进行阳光操作、渐次推进的办法，真正把农房建设和改造建成民心工程。
　　一是充分尊重农民意愿。对各种形式的农村住房建设和改造项目，始终坚持农民自愿这一原则，决不搞强制推进。在解决农村村民住房问题方面，要充分发挥基层组织的作用，给予农村基层组织较大的自主权，提高他们的积极性。当然在整个过程中，政府部门要加强监管，规范他们的行为。
　　二是充分考虑农民实际需求。为让农民住的舒心、方便，努力在规划细节上下功夫，尽量符合群众生活习惯和生产需要。比喻在社区居民集中居住区、城郊社区司家庄的改造中，以建设5层以上住宅楼为主，配套建设健身广场、车库等设施，就满足了群众多方面的需求。
　　三是充分保障农民切身利益。要把所有实施项目村的失地农民，全部纳入社会保障体系，引导村集体将开发利润重点用于改善民生。同时要想办法让群众少花钱住新房，生活有保障无忧愁。比喻磕刘二村居民通过“公司+合作社+农户”经营模式，不仅不愁就业，而且公司和合作社还为村民交纳合作医疗费用，对年满60周岁的社员，每人每年发给1200元的养老金，为入社农民的子女发放助学金。这些做法和经验值得规范和推广。
　　四是全部公开透明操作。在拆迁、用地、补偿、安置、福利等方面，坚持阳光操作，公开、公正、透明、规范，确保不引发内部矛盾，不激化原有矛盾，保持农村稳定，保障农房建设和改造的顺利实现。
　　总之，我们要继续以群众满意为出发点和落脚点，按照先易后难的原则，积极稳妥推动农村住房建设和危房改造工作深入开展，真正达到农民得实惠、企业得市场、政府得民心的目的。