关于旧城、城中村改造控制性详细规划的编制

　　摘要：随着城市化进程的加快，城中村已经成为我国城市质量提高过程中急待解决的关键问题之一，其改造难度越来越大，改造成本也越来越高，文章从经济视角阐述了城中村拆迁改造中存在的问题。同时当前控制性详细规划在编制程序、编制方法、编制内容、规划实施上均存在诸多问题,通过实践经验不断对控制性详细规划编制方法进行完善。因此淄博市也启动了新一轮、覆盖全市建设区的控制性详细规划编制工作,并通过制定一系列的工作标准,以提高控制性详细规划的可实施性,试图探索更适合当前规划管理的控制性详细规划的创新模式。
　　关键词：控制性详细规划、淄博城中村、经济分析研究
　　1、背景
　　改革开放以来，发达地区的经济高速发展，城市快速扩张，各种新的建设层出不穷，但是，在这些城市的旧城区，曾经为城市快速拓展提供支撑的中心地区，存在着大量的、散落的居住用地，这些散落的居住单元在建设年代、居住群体、居住环境、设施配套等方面有较大差异性，但也存在一些共性问题：往往缺乏物业管理，缺少配套设施，居住其中的人们没有安全感、归属感、幸福感，他们的居住状况不能满足和谐社会建设的要求。
　　鉴于形势的要求和改造的迫切性，根据国家和省市领导对加强控制性详细规划编制的指示，结合淄博市城市发展趋势，提出尽快对旧城、城中村进行改造，实现城市发展区控制性详细规划全覆盖。在编制旧城、城中村改造控规过程中，发现其存在的问题及做法与常规有所不同。
　　1.1本次控制性详细规划与以往控规不同之处
　　本次规划不同之处具有以下几点，首先，在现状研究方面增加了规划范围内各用地权属单位的现状建筑，用地范围等的研究，作为规划合理性的理论依据。其次在规划研究之前对于本地块进行经济分析研究以及土地成本经济分析研究，主要从八个方面研究分析：土地费用、建安工程费（含基础、建筑成本、设备及安装成本）、基础设施建设配套费、开发税费、开发期间费用、投资成本汇总表、利润总额、静态收益分析投资利润分析研究。再次本次规划对于旧城改造中的政府优惠政策及安置措施给与一定的建议。
　　2.1改造的可能性因素研究
　　2.1.1改造时机的问题
　　在市场经济下，市场需求引导着房地产的开发和供应，政府虽然起着组织和牵头的作用，但建什么项目，什么时间建设需要以市场为导向。因此，选择开发改造的时机与功能定位将成为旧城改造的首要问题。
　　2.1.2开发时机的确定至少要考虑三个方面的要素
　　一是规划区域内单位和居民有改造需求。
　　二是要有经济增长点。旧城的改造需要大量的资金，开发成本大大高于新区的建设，除负担一般性的开发建设成本外，还需要安置大量现有居民。
　　三是投资意向单位。既然旧城改造的资金投入很大，必须有强有力的资金支持才能保证改造项目的实施，在正式确定改造之前，政府或规划管理部门牵头寻找投资意向单位是十分重要的。
　　寻求平衡点至关重要，平衡点主要从各权属单位的利益平衡考虑，要完全达到利益平衡又是不可能的，因此存在一定的矛盾。当前述三个要素达到一个平衡点时，说明改造的时机已经成熟，政府部门才可以决策对旧城改造进行改造开发。对三个要素研究的实质是一种供需关系的研究，只有供需达到一定的平衡之后，才能说明旧城改造的改造存在了成功的基础平台。
　　3.1淄博市当前的旧城改造情况分析
　　随着淄博市城市化进程不断加速。城市建设用地急剧扩张，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地内，形成了所谓的城中村。由于各种制度原因，城中村因其存在的各种经济问题成为城市发展的障碍。
　　3.1.1缺少刺激经济增长点
　　城中村居民主要靠出租房屋获取租金、征地补贴、城中村拆迁改造补偿费用等维持日常生活开支。
　　3.2.2城中村土地利用率低，缺乏规划
　　城中村的违章建筑多，结构复杂，市政管网、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏统一规划或规划执行力度不到位、管理不规范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地资产流失、拆迁改造成本增加。城中村土地利用率和产出率低下主要表现为房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，呈现出城市景观与农村村落景观共存的现象。
　　3.3.3城中村房地产二级市场活跃
　　城中村土地区位条件相对优越，土地产权属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃，导致由于城市规划实施和基础设施条件改善而使土地升值的部分国有土地资产严重流失。
　　因此，经济视角的城中村改造越早越好，否则成本将更高，代价将更大，国家资产的损失将更惨重。
　　2区域位置介绍及现状分析
　　本案地块位于淄博市淄川城区中部，北起松龄路，南至城里大街，西起吉祥路，东至实验中学，规划用地面积12公顷。规划地块以西1500米为淄川商业中心服装城，城市主要道路吉祥路与松龄路两侧为将来规划商业用地，可谓商业气氛浓厚。西南方向1200米为淄川区最大城市“绿肺”的留仙湖公园，集中的购物中心区、休闲活动区；规划地块北、南、西侧均为城市干道，交通便利。由此可见，规划地块地理位置十分优越，公共服务设施齐全。规划地块在新版总体规划中的用地性质为沿松龄路为商业用地，其他为居住用地。
　　2.1现状基本情况
　　现状权属单位分析：地块内部用地现状混杂，权属单位较多，院落分割严重，各自为政，缺乏统一的物业管理。用地内西北角为中国银行淄川支行，西侧为弘扬石油设备有限公司，西南角为淄川区恒利开发公司，南部为沿街多层商住楼，北侧临路为原军队生活区，东侧为实验中学，南部主要为城三村沿街商住楼，东南角为淄川区房地产管理局的生活区，中部掺杂着城三村、纪委楼、粮食局用地，本地块中南部存在一处市级文物保护遗址，近邻文物遗址东侧为社会停车场，对小区有一定影响。
　　2.2现状存在的问题
　　2.2.1本规划范围内院落分割严重，各自为政
　　缺乏统一的物业管理，散落社区往往以自身小单元为主体，独立设置围墙，配置简单物业，设置单独出入口。
　　2.2.2市政不配套、交通不便、绿地缺乏、建筑形象不佳
　　散落社区之间巷弄不通，交通组织混乱：由于私家车的发展，停车配建缺口严重，市政管线布置混乱：
　　2.2.3缺乏社区归属感，没有安全感
　　院落空间被车库占用，缺乏开放空间，没有老人儿童活动场地，缺乏邻里交往活动空间，邻里关系淡漠，基本的社区归属感和居住安全感缺失。
　　3规划方案的剖析
　　一个城市区域是否具有活力和吸引力，该区域特色起着关键性的作用。有生命力的城市区域特色的创造不仅要靠城市新空间的塑造，更要依靠原有特色的发掘和提升，历史上形成的特色更具有生命力。在用地布局合理、功能结构合理、公共利益均衡化、资源共享等等方面有更加合理的研究分析。
　　规划方案一的剖析：依据现状建筑质量分析研究得出，西北角中国银行、东南部城三村生活区、房管局生活区地块为本次保留用地，其余用地予以改造建设。从具有可实施性、可操作性，权属单位利益均衡化等因素考虑，道路基本框架主要形成东西“L”与南北直线相交路网结构，地块分为三部分用地。
　　用地布局沿松龄路、吉祥路设置商业金融用地，内部以居住为主，南部文物保护遗址予以保留，结合防护绿地共同形成本小区公共活动区。公共服务设施结合主要出入口设置，例如：物业管理、活动室、信报箱、超市、理发店、书店等等。
　　结合前期地块经济分析研究方案一拆迁量少具有可实施性。
　　4地块经济分析研究
　　城市土地经营是将城市土地作为生产要素投入，通过城市土地利用规划、土地使用权属合理转移、科学地进行城市土地开发、利用、整治和保护的过程，是一个多元化利益需求的综合结果和具有多效益倾向的规划工作。目的是使开发能够持续滚动进行，并能使规划地块具有明显的市场可操作性。基于以上目标，在淄川区松龄路以南、吉祥路以东地块控制性详细规划中，分别进行三方面的研究与策划；
　　可持续开发研究——基本前提是开发建设的各个阶段规划所产生的效益总能够满足下阶段的开发要求。
　　多效益统一研究——研究对象主要是土地经济价值较高区域、安置区域或其他的特殊开发区域。
　　地块开发的效益研究——目标是对一般规划地块进行基本经济测算提供优化的开发模式与管理措施建议。
　　5多效益统一模式
　　城市土地的多效益经营应是以生态环境为基础、经济发展为条件、社会全面进步为目的处理好人和自然的关系的开发及其经营，其基本特征是：开发模式将使地块具备社会、经济、环境等多效益，总体效益是长远的，并且可以转换为经济效益，其总体效益比单一效益高，并使之对城市或地区的未来开发具有示范意义；即使开发的综合效益不高，但可能带动周边更多区域的升值，具有辐射效应。
　　5.1本次规划地块收益从以下八个方面分析
　　5.1.1土地出让金（含土地拆迁、安置、基础设施等费用）是由土地所属权的拥有者以一定的地价转让与其他使用者的费用。
　　5.1.2建安工程费是按照现行的淄博市房屋建造的钢混结构计算（含基础、建筑成本、设备及安装成本）。
　　5.1.3基础设施建设配套费包括小区内部绿化环境、小区道路广场费用、（住宅、商业建筑）市政配套设施费等。
　　5.1.4开发税费包括规划设计费，工程监理费，水、电、气等设施费，消防设施费、建筑费，商品房税金及附加，不可预见等费用之和，需要按照淄博市当地的市场价确定。
　　5.1.5开发期间费用包括开发与销售费用。
　　投资成本为上述的各分项费用之和
　　5.1.6利润总额指各类建筑类型销售费用扣除相应的投资成本费用之和。
　　5.1.7静态收益分析包括税前投资利润率和投资利润率。
　　5.1.8投资利润率（%）=利润总额（万元）除以投资成本（万元）乘以%。
　　6关于城中村改造的建议
　　6.1进一步建立健全地方法律法规
　　城中村改造涉及范围广，各村层次参差不齐，改造起来难有统一的标准。基于城中村改造工作的政策性，如果没有相应的法律法规作为指导，会因为管理人员的素质差距、管理模式的不一致使得改造混乱不堪，并且可能会有的人利用手中的权利以权谋私，损害集体和村民的利益。
　　6.2妥善解决就业、社会保障等配套制度安排
　　城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施，大力促进失地农民再就业。
　　6.3合理调整利益关系
　　城中村改造过程中，土地市场化，政府应让利于村及村民。由于城中村改造中土地地块零碎不规则，利用效率不高，随着城中村的土地逐步挂牌，竞争可能会日趋激烈。保证改造工作的平稳推进，政府可考虑对城中村土地挂牌交易减免规费，并在土地出让、土地增值收人中，拿出一定比例实行“以奖促改”，用于城中村改造公共设施建设。
　　因此，旧城改造是加速城市经济社会发展的助推器，以“共建和谐社会”为方针，以改变旧城区面貌，提高经济社会发展承载能力和市民生活质量，建设现代化中心城市为目标，将旧城区改造建设成特色鲜明、功能齐全、环境优美、设施先进、质量优良的现代化街区。调整用地功能，完善商业、服务业设施和其它基础设施，繁荣城市经济。保留与改造扩建、拆迁与开发新建相结合的原则。按照规划设计方案，逐个地段、建筑抓落实，对保留的建筑物实施改造、扩建;对可开发建设的地段，拆除旧建筑后实行综合开发建设。政府推进和市场机制运作相结合的原则。旧城改造积极引入城市经营理念，坚持谁投资、谁收益，政府、社会多渠道筹措融通资金，共同为旧城改造做贡献。保护文化遗产、突出特色的原则。改造因地段建筑物制宜，突出历史文化底蕴和内陆城市的特色，打造城市品牌。
　　参考文献
　　1纪晓岚.论城市本质[M].北京：中国社会科学出版社，2002年5月.P214、215、220、221.
　　2方可.西方城市更新的发展历程及其启示[J].城市规划汇刊，1998年第1期：59、60、61.
　　3吕俊华.英、美的城市更新[J].世界建筑，1995年第2期:14、15.
　　4高鉴国.美国新都市主义述评[J].中外管理导报，第32期：34、35、36.
　　5周建军.对我国旧城改建的思考[J].规划师，1995年第2期.
　　6姜杰、刘忠华、孙晓红.论我国城市更新中的问题及治理[J].市政管理，2005年第4期:58、59、60.
　　7余榕.浅谈旧城改造中几点值得注意的问题[J].中国建设信息，2005年第7期:27、28.
　　