城乡统筹规划探索

　　【摘要】现阶段我国的规划体系中，城乡统筹的作用日益重要，在规划实践中城乡统筹所占的笔墨也越来越多，笔者通过对我国城乡统筹规划实践过程中面临的问题以及方法，结合江西省崇义县规划的实例，探讨了从城乡统筹在规划中的思路、方法和作用。
　　【关键词】城乡统筹，崇义县
　　城乡统筹是中国城市化进程中面对的现实课题。在我国，城市以外的乡村无论是人口还是地域均占主导，长期实行的“城市偏向”体制强化了城乡二元结构和城乡发展差距，形成了日益突显的乡村衰退现象，并对工业化和城市化产生了负面影响。“社会主义新农村建设”战略提出以来，全国各地都以规划为龙头，全面展开新农村规划和建设的实践，《城乡规划法》颁布实施后，城乡规划关注的视角更多地转向广大乡村地区，希冀破除二元结构，将城乡视为一个有机整体，综合考虑资源的保护与开发、生产组织与生活安排、基础设施建设与公共服务供给等，统一规划，全域管理。
　　1．城乡统筹的理论与实践
　　20世纪80年代以来，我国从不同的学科领域展开了对城乡统筹的研究。纵观我国改革开放以来城乡关系研究的基本历程和理论演变，基本上经历了从城乡协调发展论、城乡一体化理论到城乡统筹发展理论这样一个过程。城乡一体化理论是在城乡协调论的基础上发展的，而城乡统筹发展理论又是前两者的进一步总结，它们是一脉相承的，都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加以考虑。
　　城乡统筹规划作为城乡关系调控的手段，自20世纪80年代已，在广东省的东莞市、佛山市揭起了城乡一体化建设发展的热潮；进入21世纪，浙江省一些沿海城市开始市域城乡一体化空间规划的实践，编制了嘉兴、温岭、桐乡等市的城乡一体化规划或城市总体规划；2005年，北京市在全国率先开展村庄体系规划，江苏省同时也拉开了镇村布局规划编制，城镇体系规划向乡村延续，其着眼点放在加强对乡村空间的规划指导，重点研究村庄布点、村庄设施配套两大问题，目标是改善农村生产生活环境和促进土地的集约利用，构筑城乡一体、统筹协调的发展格局。
　　2.城乡统筹面临的问题
　　目前，我国已经进入工业化中期阶段，传统农业社会的均衡状态被彻底打破，整个社会处于急剧变化和全面转型之中。基于目前我国发展的现实基础，城乡统筹还面临一系列的矛盾与挑战。
　　（1）优质资源向城市转移
　　县域是“三农”问题的主要发生地，城乡统筹应从集约用地的原则出发，以县城与中心镇为重点，在建设资金与用地指标上给予倾斜，着力增强县城、中心镇对产业、人口的集聚能力和对农村发展的带动能力。但是，现有城乡要素流向不合理、分配不公平对县域经济发展造成制约。目前对城乡资源的分配主要通过市场分配与政府分配两种方式进行，前者的分配固然很难做到城乡经济效益与社会效益的统一、效率与公平的兼顾，后者的分配也未能做到兼顾城乡经济社会发展的各个层面。突出表现在对经济发展考虑多，对社会事业考虑少；对物的建设考虑多，对人的发展考虑少；对近期发展考虑多，对持续发展考虑少。
　　（2）城市污染向农村转移
　　工业反哺农业的核心内容是依靠集中在城市的非农产业所提供的税收，对农业予以支持，从而调整国民经济结构，促进城乡之间的协调互动。农村承接城市的产业转移是工业反哺农业的一种表现形式，但是，由于转移的企业大都是低成本依赖型的高投入、高污染产业，对于农村地区而言，难免出现以环境换发展的情况。部分矿山地区农村，为了谋求发展，大量开挖矿山，造成生态环境的破坏，有甚者引起地质灾害。而且随着城市治污力度加大，城市污水和废水向农村地区排放，农村生态环境本来十分脆弱，加之农村相关配套治污设施缺失、环保资金及人手严重不足，环境恶化尤为迅速和明显。
　　（3）城镇建设不合理
　　目前我国城镇建设的总体水平偏低,对城镇化发展未能形成强有力的支持与服务,导致城乡差距进一步拉大,区域与城乡发展不协调加剧。城乡统筹发展要以城镇为依托,通过城乡互动和体制机制创新,推进农业、农村、农民现代化进程,实现农村全面协调可持续发展。但是,在推进城镇建设进程中也存在许多问题。一是有些地方的城镇建设贪大求快，小城镇建设与城市攀比,个别地方甚至以形象工程、大拆大建等方式推进小城镇发展,甚至脱离实际片面追求做大、做优、做美,根本影响了农民利益和农村发展。二是要防止城镇建设遍地开花。主要表现在一些地方把城镇化的重点放在发展小城镇的数量上,盲目扩乡变镇,开发区遍地开花，盲目地设立开发区,不光经济效益不高,反而会造成土地大量的浪费。
　　3．城乡统筹需注意的重点
　　由于城乡统筹规划目前尚无统一的技术要求，全国各地结合自身特点在实践中初步形成了一些做法，主要包括4个方面：一是空间全覆盖，在城镇体系中纳入乡村聚落，有的还做了全域覆盖的用地安排；二是更为全面地考虑整个城乡的产业布局，尤其重视农业产业的布局；三是结合地域特点提出了乡村发展模式或策略；四是城乡各支撑系统做到全域覆盖，通盘考虑城乡交通系统、市政基础设施系统、公共服务设施系统等。
　　（1）因地制宜，依托自身资源和条件开展城乡统筹工作
　　要客观认识当地发展条件和发展阶段，不能盲目照搬其它地区的做法。发达地区城市化水平较高，中心城市经济实力雄厚，周边小城镇和农村不乏发展动力，这类地区通常面积不大，人口密度和经济密度较高，城乡统筹的重点可能在空间管制、支撑系统建设、公共服务延伸和地域自然与文化特色传承等方面。欠发达地区经济实力有限，应着眼于资源的优化配置，深入研究要素流动的规律，发挥好中心镇的作用，力求形成城乡良性互动的发展格局，不宜盲目追求均衡布局。
　　（2）城乡统筹要尊重农民意愿、历史文化和自然生态
　　要尊重普通农民的利益，引导和帮助他们去改善农村居住环境，要放弃以城市规划建设模式为中心的思想，以城市的生活模式去占领农村，这搞得不好将是农村建设的悲剧；要尊重地方历史文化，重在建立适应农村和农民需要的工作机制，为现阶段农民生产生活提供有效支撑和服务；尊重自然生态环境，走资源节约型或者环境友好型的道路，尊重自然环境。
　　（3）明确城乡统筹的主导
　　城乡统筹的目的是要建立一个平台,让政府和市场各自发挥自身的作用。现在情况是没有充分发挥市场的作用。弱势市场、强势政府的主导模式往往与政府的政绩有关，在此模式下的城乡统筹不能完全避免对农民又一次盘剥的可能，土地成为地方政府谋求财力的重要途径。
　　（4）重视农业产业化
　　城乡统筹应该是城乡协调发展，不能重城轻乡，更不能简单地认为是建设社会主义新农村，建设新农村并没有解决农业现代化问题。城乡统筹应重视农业的产业化发展，缩短与城市的发展差距。
　　（5）建立城乡统筹长效机制
　　城乡统筹是个长期的、复杂的社会系统工程，不能一蹴而就，也不能依赖一个规划就奏效，它需要一系列体制机制甚至法律制度的配合和实施，要将城乡统筹当成一个长期任务来抓。
　　4．崇义县城乡统筹规划的实践
　　县在我国既是基本的行政单元，又是社会经济功能比较完整的地域单元，无论景观构成还是职能上兼有城乡特色，起着城乡纽带的作用。本文之所以选取崇义县作为案例，意在于此。
　　（1）现状特征
　　崇义县位于江西省西南，下辖6镇10乡，总人口20万。崇义矿藏资源丰富，被称为钨都。
　　A.城乡发展呈现明显的空间分异
　　全县核心位于中心城区，外围的乡镇在城镇人口数量、产业发展、交通可达性、服务设施等方面与中心城区差距较大，全县80%～90%的社会经济活动集中在县城区。
　　B.城乡用地空间冲突
　　城镇规模扩大导致的用地规模扩张，对建设用地的需求量相当大，激化了城乡之间的空间冲突。
　　C.乡村建设无序
　　居民点规模小、布局散乱。散乱的布局一方面造成土地浪费比较严重，另一方面不利于乡村市政基础设施和公共服务设施的延伸与供给。
　　（2）规划重点
　　A.通过县域城镇体系规划，明确发展重点
　　崇义县是江西省较为贫困落后的地区，经济基础薄弱。在规划中无法做到全县域的铺开平均化发展，必须集中有限的力量，重点突破重点发展。规划将全县16个乡镇划分为4个区域，每个区域内有一个发展重心，4个区域以县城为核心。由此将全县划分为县城-区域重心-乡镇-村的多级发展体系。在今后的资源配置及建设上依据发展体系的层级，重点向县城及区域重心倾斜，以利用有限的资源，着力提升县域的综合实力和景观特色。
　　B.将产业扩大至全县域进行研究与布局
　　规划重视广大农村地区的发展，将产业布局在全县域予以落实。结合县域内现有的产业基础和资源分布特点，以及县域内重要的城镇和农村发展地区，做到重点突出、分布合理。
　　农业是崇义县的重点支柱产业，规划结合崇义县山区、水库区、丘陵区不同的地形特点和现有农业特征，将崇义县划分为多个农业片区，山区以林业与果树为主，水库区以养殖业为主，丘陵区以油茶种植为主，各区都形成了综合平衡发展、重点突出的农业体系。
　　工业和第三产业结合交通、资源点等布局，以县城及中心镇为主，形成县域的多个发展重点，并由此形成多个设施中心，为广大的农村地区提供有效便捷的生产生活服务。
　　C.县域用地空间布局与城镇、农村居民点建设相结合
　　从全县域的用地情况着手，对城镇用地与农村居民点进行整体的分析和改造。尤其是在农村居民点迁村并点的规划中，重视山区地区的现实性，包括交通不便、农业以人工小规模耕种为主、大规模建设用地缺乏、配套设施建设资金缺乏等方面，重视村民的意见，不对居民点进行盲目的迁并和改造，而是尽可能的保持原有乡村机理和耕种习性，通过挑选发展条件较好的村点或结合镇区，完善生产生活配套服务设施，为农民提供必要服务的同时也利于全县城乡统筹工作的操作落实。
　　D.重视中心镇的发展，以点带面辐射广大农村地区
　　规划对基础较好、有特色资源或产业、有较大吸引力和影响力、交通可达性较高的乡镇予以大力培育，形成崇义县域的三个中心镇。中心镇数量不求多，但有基础、有优势、有前景，能在全县域的城镇村体系中发挥好“二传手”作用，规划重视提升和完善中心镇的主导职能，以发展产业、集聚人口、发展服务配套设施和市政基础设施为主，既可以有效促进城乡联动的产业组织形式，推动农业产业化发展，又可以提供有效的公共服务，吸纳转移的农村人口。中心镇立足在全县域的空间规划基础上进行，由“点”的规划扩展到“面”的规划，综合了产业、人口、资源、生态环境、社会经济发展等问题，有效地衔接和协调了城镇村三者之间的关系。
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