广州市城中村改造模式和策略初探

摘要：本文结合对广州城中村的多次调研与参与改造实践,对广州市城中村改造方面所面临的新问题进行初步分析研究，并对其改造策略提出新的观点。
　　关键词：城中村;改造
　　1城中村的概念
　　“城中村是指在我国特有的土地所有制和文化背景下，伴随城市化的迅猛发展，为城市建设用地所包围或纳入城市建设用地范围的原有农村聚落，是乡城转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体。”城中村具有城市和农村的二重特征，一方面城中村的居民居住在市区、从事着第二、三产业，生活方式也逐步城市化。另一方面城中村的土地产权仍然归农村集体所有，村民保留着村籍，由村民委员会管理。从根本上说，“城中村”是我国城乡二元结构壁垒的产物，是城市政府在快速城市化下急功近利式的空间拓展政策使然。
　　2城中村的作用
　　城中村在城市化进程中具有双重的作用，一方面它损害城市形象，破坏城市秩序；另一方面却承担城市部分功能，满足我国快速城市化的需要。
　　2.1积极作用
　　2.1.1城中村吸纳大量外来人口，为城市的建设提供了劳力保障
　　城中村房租低廉，大大降低了城市进入门槛，吸纳了大量外来人口，减轻了城市政府安置外来人口的压力。据调查显示广州三百多万外来人口中，有70%左右的外来人口居住在城中村。他们广泛分布在各行各业，构成了城市劳动力大军的一个重要组成部分，对广州经济发展起到了积极的作用。
　　2.1.2城中村的存在实质上是村民的社会保障，有助于维系社会稳定
　　城中村居民文化程度大多数比较低，难以再就业，一旦失去土地便失去了生活保障，因此出租屋经济有利于维护村民群落的稳定。城中村村集体还承担了很多本应该由城市政府提供的公共服务，如部分路、水、电网等市政基础设施，公共卫生、社会治安等方面。因此宅基地以及村集体土地是村民赖以生存的基础，在没有解决村民生活的后顾之忧之前，城中村的改造难以进行。
　　2.1.3城中村有利于延续城市的文脉
　　在城中村中，常常存在一定历史年代久远的民居、祠堂和一些历史名人的宅第、墓穴、牌坊等文物古迹，这些对挖掘城市的历史文化，延续城市的文脉具有较高的价值，在改造时应视情况予以保护和修缮。
　　2.2消极作用
　　城中村的存在和发展同时给社会造成了极大的负面影响，严重地阻碍了城市化进程，影响到城市的建设质量和发展秩序。
　　2.2.1降低城市土地利用效益
　　城中村大多处于城市中心地带或次中心地带，并占用了大量的城市建设用地。由于城乡二元土地结构的存在，使得城中村土地难以流转，无法发挥出其土地的级差地租，导致城中村的收益比周边地区城市土地的收益要低得多，对城市房地产市场、税收等带来冲击。
　　2.2.2造成社会秩序的混乱
　　私房出租的巨大收益，造成城中村不少原居民游手好闲、无所事事，给社会治安带来了不稳定因素。外来人口过多、人口构成复杂、素质较低，加上出租屋分散、隐蔽、无人管理，城中村往往成为犯罪嫌疑人的隐匿处、边缘人群的聚居点，这带来突出的社会治安、计划生育等问题。
　　2.2.3破坏城市形象和环境
　　受经济利益的驱动，村民随意搭建增建房屋，导致“握手楼”、“贴面楼”等现象严重，严重破坏了城市形象。大部分城中村的道路、水、电等基础设施不完善，导致在消防、抗震等方面存在隐患。加之村民仍然保留原有生活方式，使得各种污水乱排，垃圾无序堆放，这些都严重制约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善。
　　3广州城中村改造模式探讨
　　3.1广州城中村改造的指导思想
　　城中村改造既是房屋形态的改造，也是社会形态的改造，必须以科学发展观为指导。城中村改造作为增强城市核心竞争力的重要内容，要彻底改变忽视环境保护的倾向，按照建设一流生态城市的要求，把整个郊区、中心城区的生态系统纳入一个大系统中考虑。在改造过程中，要坚持以人为本，把以人为本的精神落实到村民生活的每一个细微之处。要充分调动村民参与改造的积极性，通过引导，加深他们对城中村改造的各项方针政策的理解。
　　3.2目前广州城中村改造模式
　　“城中村”的演变和形成历史各不相同,非常复杂和多样化,各地也出现了不同的改造思路和模式与之相适应。归纳来看,主要有:①通过“拆迁—补偿—重新安置”的途径,从分散、混杂、设施不足、居住环境差的传统农村聚落,转变为有序、设施完善、环境宜人的现代化人居环境；②自上而下的“撤村改制”模式,即用城市管理体制取代农村管理体制,期望通过“城中村”集体经济的社区型股份合作制调和“城中村”的城乡二元结构,建立城乡统一规划管理体制,改善人居环境,促进城乡协调发展。
　　这些改造的观点和模式被城市政府广泛地接受,开展了如“社会主义新农村建设”、“村改居”等实践工作,取得了一定效果,但从各大城市的城中村改造进程来看,大多数的城中村改造停留在策划、规划等初级阶段,即使是“试点”的工作推进也十分艰难。
　　3.3政府主导的“城中村”改造的重新思考
　　目前广州市大多数城中村改造都是以政府主导型改造模式为主。政府主导的“城中村改造”的初衷和目的主要有两个方面：1、消除“城中村”所引发的种种问题，比如建筑景观无序、高发的社会犯罪及缺乏公共服务设施等等是城市政府迫切开展“城中村”改造；2、通过改造并得到“城中村”优越的区位之后，可以最大化“城中村”土地的市场价值，或将其转让给开发商，发挥更高的经济效益。
　　这样做一个可预见的结果是，“城中村”的优越区位的市场价值最大化后，其出租住宅价位将远高于现有水平，低收入流动人口根本无力承受。“城中村”土地利用模式看似减少了城市土地集约利用的效益，但却发挥了政府目前所不能、市场力量所不愿的作用，即为大量城市流动人口提供了廉价住房，减缓或避免了类似于西方或东南亚、南美等地贫民窟的出现，社会综合效益明显。尽管“城中村”目前的居住水平（人均居住面积及服务设施）较差，但从“城中村”廉价住房惠及的流动人口数量上来看，却是为更多的人口提供了住房福利。
　　所以，不谋利益，尤其是不谋“城中村”的区位利益；只谋福利，尤其是为低收入流动人口的居住水平谋福利，这才应当是政府主导的“城中村”改造的根本出发点。
　　3.4原址改造“城中村”新模式探讨
　　笔者认为，对位于中心城区的“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。同时，政府不应直接介入改造，其理由是：（1）如果政府作为改造主体，除了巨大的建设投入之外，还将承受巨大的补偿压力，背上沉重的财政包袱，而且这种以行政强制力作为后盾的做法容易引起城中村村民的抵制；（2）政府若作为改造主体介入城中村的改造，将会混淆政府与市场的职能，破坏市场经济的公平竞争原则。因此，政府应该站在宏观的角度，对城中村的改造进行统一规划，科学引导，制定优惠政策，优化投资环境，积极鼓励社会力量参与城中村的改造。
　　“城中村”的“原址改造”在保持其出租屋经济和集体物业的获利空间的基础上着手物质空间改造，遇到的难题集中在信息沟通、产权界定和资金来源等方面。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，村委会和村民掌握着详细的基础数据，而相关规划及法律规章制度的绝大部分则掌握在政府手里。这种不对称造成政府和村民互不信任，难以磋商。政府、村委会、村民三者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式，因为原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其出租屋和集体物业经济，政府只是担当管理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要的。
　　广州市目前“城中村”改造资金筹措的原则为“谁受益，谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级政府给予适当支持。这种出资方式有待商榷。目前让村集体和村民直接出资，其心理上难以接受，容易滋生维持现状并抵制改
　　造的情绪。政府应当从规范“城中村”出租屋及物业的市场经营入手，征取税收，以税金建立资金周转库，将全市筹集的资金集中用于改造几个“城中村”，应该还是比较充裕的。“示范村”改造成功后，物质空间改善，居住环境质量提高，出租屋面积不变甚至扩大，盈利增多，更多流动人口被吸引入住，这种示范效应或许会促使周边其他“城中村”主动参与进来。此时的改造资金由其自筹，或市场化运作就顺理成章了。
　　4完善各项管理制度，实施城乡一体化管理
　　二元化的土地、户籍、行政管理和社会保障等制度是城中村形成的根本原因，那么要想控制新的城中村问题产生就必须改革这些二元化制度，实行城乡一体化管理。
　　4.1村民转变为城市居民
　　自建国以来，我国一直实行的是城乡二元户籍制度。两种户籍之间，不论从衣食住行、生儿育女、升学求职、政治参与以及保障制度等，都存在着较大的差异。在城中村改造中，首先要统一户籍管理制度，把村民全部转变为城市户籍，以便于统一管理。使改造后的村民能确实感受到城市户口的优势。
　　4.2村委会转变委居委会
　　农民在城市化的过程中，实质上就是农村社会向城市社会的全面转型过程。这一转型不仅需要社会结构、社会组织的重新组合，而且在管理体制及管理方式上，也需要由农村社区加速向城市社区转型。居委会替代村委会行使社会管理职能，原由村集体承担的基础设施建设和市政、环卫、社会治安等管理职能，逐步转交给各区专业管理部门和街道办事处负责，纳入城市建设和管理范围。村集体经济管理体制实行股份制改造，原村集体资产、集体积累仍属原村集体经济组织所有，通过清产核资、设定股权、折股量化、分配到人，把原来的村集体资产转换成股份公司。
　　4.3集体土地转变为国有土地
　　土地二元产权制度导致了土地利用的无序与低效状态，要实现城中村土地合理利用的制度前提是将城乡土地二元体制转变为一元体制。土地转制的核心部分就是依照法律法规将集体土地国有化，并基本不改变原有的土地用途和使用权归属。这可以将土地合法地引入到市场流通，显化土地的价值，使城中村村集体通过盘活土地资产获得改造资金，确保土地的升值。同时也可以避免政府以“公共利益”为由无偿征地或低价补偿，征用农民土地，侵害农民的利益。
　　5结束语
　　一个城市中有居住环境极差的城中村，但它不是城市的毒瘤或负累，而是城市的伤口，城市和政府要做的是愈合它，而非一刀切除。城中村自有城中村的伦理，随着城市文化教育水平的提高以及大众传媒的发展，公众参与的意识势必增强；只有当政府和市民社会达到一个良好的互动关系，城市规划和改造策略才能更贴近其基本目标。