城市规划论文:东莞市农村城市化问题探索

　　东莞市农村城市化问题探索
　　东莞市城建规划设计院张浩强
　　摘要：目前东莞发展模式正面临从“外延式”到“内涵式”的转变要求，然而东莞过去“自下而上”的城市化特点使村民宅基地在东莞市广泛存在，本文从农村城市化的发展背景、东莞现阶段面临的问题、相关的政策和实践几个方面来说明东莞加快农村城市化的意义及途径。
　　关键词：集约发展、农村城市化、村改居、村居民公寓、再就业
　　引言
　　广东省“十五”计划指出，积极推进城市化是新世纪我省发展的战略选择。而农村城市化问题是推进城市化策略的重点和难点，特别是在经济发达的珠江三角洲地区。过去珠江三角洲的发展基本属于“外延式”的发展模式，土地的粗放利用和城市用地急剧扩张，使大量仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区被城市建设用地所包围，成为“都市里的村庄”，形成城、乡并存的二元结构。随着国内外发展形势的变化及土地、环境等矛盾的日益尖锐，内涵式城市化成为了广东省特别是珠三角城市的发展要求，而积极推进农村城市化成为其中重要的环节，可以认为，农村的城市化是真正实现城市一元发展、集约发展的关键，与实现城市现代化的战略目标紧密相关。
　　近年来，广州、深圳、珠海等城市先后在“城中村”改造问题上进行探索和实践，并取得了巨大成功，为我市推行农村城市化提供了宝贵的经验。
　　1．转型期的东莞市城市化发展问题困扰
　　过去20多年，东莞市主要依靠土地和劳动力获得资本积累，依靠外源型经济带动经济增长，形成了以外源带动、劳务出口、外延扩张为主的发展模式。但这种“东莞模式”的发展所释放的增长能量已接近极限，继续沿袭这种发展模式，已经明显带来一系列的矛盾和问题，如效益低、环境问题突出、土地危机等。要继续发展就必须转变发展模式，从“外延式”转变到“内涵式”的发展模式，坚持走集约式发展道路。
　　然而，东莞市的城市化是“自下而上”的城市化，农村集体作为最大的土地所有者行使土地的开发权。农业用地转化为建设用地巨大的级差收益及出租私房带来的经济利益诱使各村自行修建工厂、扩建私房，形成了典型的“农村工业化”，其特点是：一方面工业化带动的城市化高速发展，一方面农村集体所有制、农村经营体制、村民思想观念及传统的居住方式没有发生转变，“村民私宅”在城市广泛存在，甚至形成包围城市的局面，不但浪费城市土地资源，影响城市功能和景观，而且还严重阻碍现代城市化发展。因此，转型期的东莞首先面对的是农村城市化的问题。
　　2．东莞市推进农村城市化的探索
　　2.1制定相关政策
　　近年来，东莞市积极推动农村城市化，相继出台一系列的相关规定，从体制、社会经济保障体系、物质实体三个层面上提出了我市积极推进农村城市化的政策措施，希望从根本上实现农村居民向城市居民的转变，实现真正意义上的“城市化”。
　　1）村改居政策
　　2004年3月，东莞市明确了村改居的相关政策，计划用5年时间在全市全面完成村改居，原村委会改为居民委员会，原村民整体转为城镇居民，原集体土地转为国有土地，原集体经济组织转为股份制企业或其他具有法人地位的经济组织。
　　为保证村改居工作的顺利实施，东莞将从以下几方面进行政策扶持：一是集体土地转为国有土地时，必须足额兑现依法支付给村集体和农民的各项征地补偿，没有落实征地补偿的，不能**征地手续。而且征地补偿标准要经村民大会和村民代表大会同意；二是完成村改居后，必须给原村民的合法宅基地建筑物换发《房地产权证》，有关部门若收回转制土地使用权，则必须按镇区征地补偿办法给予合理补偿；三是居委会的公共管理费用，先从集体经济组织预留的集体股的收益中解决，条件成熟后，逐步过渡到由财政拨付，并纳入城市化管理；四是完善社会保障制度。村民转为城镇居民后，将纳入社会保障体系，享受社会养老保险、农民(居民)基本医疗保险制度和最低生活保障。集体经济组织有能力的，经集体经济组织成员大会或成员代表大会通过，除市补贴外，还可用集体经济组织中的公益金进行参保。
　　东莞市的村改居已率先在八个中心镇开展，并取得很好的成效。
　　2）村民上楼政策
　　东莞出台“村居民公寓规划建设”的相关政策，计划10年内实现全部居(村)民上楼。各镇区开展编制全镇的公寓小区规划，确定建设规模和小区用地。根据要求，公寓小区的户数规模控制在现户籍数的1.1倍以内，每个公寓小区应不少于100户，鼓励村组间联合建设公寓小区；严格控制建设规模，人均用地面积不应大于30平方米，建筑面积不应大于50平方米；严格执行“退旧建新”的政策，鼓励利用旧村改造用地进行公寓小区建设，如果需要使用新地，必须回收与小区相当面积的旧村产权作为日后改造之用，公寓建成后，居委会将回收相应户数的私房产权，用于旧村改造；全面禁止建独院私房，除市政府同意的项目，国土部门不再审批新建独院式私房用地，建设部门不再新办独院私房报建，房管部门不再核发独院私房房产证。
　　“村改居”是从体制上改变农民的身份，而“农民上楼”则从物质空间形态上改变农民生活。通过农民公寓的建设，实现农民居住模式由传统“单家独院”向现代“城市型居住小区”转变，一定程度上实现农民的空间转移，改变“离土不离乡”的特有现象，并为旧城（村）改造、加快城市化创造良好条件。
　　2.2扶持村居民公寓建设，推进农村城市化进程
　　塘厦林村是东莞市推动村民上楼工程的第一个试点，规划建设林村公寓占地20（包括水域）多公顷，将全村4大片27个村民小组共5000多名村民，全部规划进林村公寓集中居住，目前已基本建成入住，创造了东莞最大的居民集中居住区，成为农村城市化建设的新亮点，成为东莞市农村城市化的典型范例。
　　东莞市第二个建成的村居民公寓小区是大朗佛新小区，是在松山湖高新技术园开发建设的带动下，在市政府的扶持下建成的现代化高层住宅小区，花园式的环境，宽敞的套间布局建设标准甚至比一般的房地产小区还高。佛新村民从往日破旧的小村庄搬到现今花园式住宅小区，从农民变市民，物质生活空间有了质的改变，生活方式更是从此掀开了的新一页。佛新村居民小区也成为了东莞市各镇各村参观学习的典型范例。
　　由于零地价及相关政府政策优惠，村居民公寓成本售价一般在500～700元之间，相对房地产市场非常便宜，且人均用地面积及建筑面积宽松，环境比一般房地产都要好，非常受村民欢迎，目前很多镇村都要效仿塘厦林村、大朗佛新建设集中的居民公寓，农民公寓建设已深入民心。
　　2.3着力解决好村民的就业问题，解除村民后顾之忧
　　“村改居”及“农民上楼”后，村民彻底地转化为城市居民，从此脱离了以往赖以生存的“土地”，其今后的就业谋生问题更值得我们关注。如果说“村改居”及“农民上楼”是实现农村城市化的有效途径的话，那么解决好村民以后的就业问题就是其基础和保障。只有解决好村民的就业问题，农村城市化才能长期稳定的进行。虽然在“村改居”及旧村改造中，村民会获得相应的股份、社会保障制度和一定的土地征用或拆迁补偿，但是村民的再就业才是“民生”的根本。笔者认为应从以下几个方面努力：
　　1、政府要致力于改善社会就业环境，为村民的再就业创造机会。农村城市化的过程其实就是大量农村剩余劳动力向非农业产业移动的过程。要解决这些人的就业问题，就要产生大批新的工作岗位。政府需改善产业发展环境，一方面要通过优惠政策继续激励中小企业的发展，另一方是要加快产业结构调整，大力发展第三产业。
　　2、加强宣传教育，转变就业观念，积极主动谋就业。根据调查，随着东莞工业化的发展，目前东莞市大部分本地村民都已“洗脚上田”，在这些农村剩余劳动力中，除小部分人从商或进入政府机关、当地村委会工作外，大部分并没有再就业，过着“坐地收租”的日子，这部分人不愿意再就业的原因主要是“本地居民”的优越感过强，要求新工作既要舒服又要挣钱多，否则宁肯继续待业也不干；有的不愿进厂做普通工人，觉得这是外来人员的工作，地位低；有的要求不符合志趣、爱好的工作不干；有的要求牌子不响的单位、岗位不干；有的要求离家远、不自由的工作不干；人为设置的门槛，使一些就业机遇擦肩而过。必须加强宣传教育，如通过形势和政策宣传，教育他们改变分贵贱挑肥拣瘦式的陈腐择业观念，改变等、靠、要的消极思想，帮助他们树立规避风险的意识，调动、引导其谋划创业和再就业的主动性。
　　3、积极开展技能培训，以能力促再就业。村民以前主要从事农业生产，文化素质较低，其他产业工作技能较差。政府需多组织、开展职业培训，培训既要突出针对性，又要突出适用性。既要根据地方产业特点选准培训项目，又要体现对外竞争的前瞻性。通过多层面的再就业培训，免费为其进行“包装”和“充电”，全面提其高职业技能和适应市场就业形势的本领。
　　4、优化公共职介服务，构建城乡一体化就业格局，形成“良性互动、优势互补”的促进再就业态势。要以市公共职业介绍所为依托，以乡镇劳保所、社区劳保工作站为支点，开展就业指导、求职登记、职业介绍、职业培训、档案托管、社会保险接续“一站式”服务，为村民的跨区域就业解除后顾之忧。今后要逐步建立起综合性与专业性相结合，多层次、多形式，覆盖城乡、布局合理、互相联通的职业介绍网络，为城乡就业一体化构筑信息服务平台。
　　结束语
　　积极推进农村城市化是东莞转型发展的重要的环节，是真正实现城市一元发展、集约发展的关键，而“村改居”及“村居民公寓建设”是推动农村城市化的最有效途径，必须继续加大宣传、管理力度，扶持、推动村改居及村居民公寓建设，同时积极解决村民转化为居民后的再就业问题，使农村城市化能快速、稳定地进行。