城市规划论文:议中小城市总体规划编制方法的改进

议中小城市总体规划编制方法的改进
　　梁晋
　　广西国土测绘院广西南宁530023
　　摘要：目前我国的城市规划编制体系包括城市总体规划和详细规划两个阶段。总体规划是对未来城市发展的各项资源的总体部署和空间安排，旨在解决城市发展的宏观战略问题，统筹布局各项建设用地，并为下一层次的规划提供指导依据。本文主要提出中小城市总体规划编制方法改进的思路，其内容可以分为发展规划、建设规划和支持规划三个层次，分别提出相应的规划编制建议和审批调整方法。此外还引申出对大城市总体规划的编制问题的若干看法。
　　关键词：规划；编制；改进
　　目前我国的城市规划编制体系包括城市总体规划和详细规划两个阶段。总体规划是对未来城市发展的各项资源的总体部署和空间安排，旨在解决城市发展的宏观战略问题，统筹布局各项建设用地，并为下一层次的规划提供指导依据。详细规划作为一种实施性建设规划，以总体规划为依据，是对城市近期建设区域内的各项建设作出具体安排。相比而言，总体规划的编制既是为城市发展制定中长期战略目标和空间发展策略，提供宏观层次的规划依据，又通过建设用地和重大设施的布局来指导详细规划，由此对城市开发和建设活动进行规划引导。
　　基于计划经济的传统城市总体规划编制体系，面对经济体制改革带来的城市发展的新形势，已显现出不适应性。中小城市由于自身发展的特点和实际建设的需求，其城市总体规划的编制方法和内容应根据自身的条件来决定，并可有别于大城市。综合前面相关章节的探讨，提出中小城市总体规划编制方法的改进思路，并进而讨论大城市总体规划编制体系调整的若干问题。
　　1中小城市总体规划的层次和内容
　　中小城市发展规模相对较小，其总体规划的编制既需要战略层面的宏观指引，以提供具有前瞻性和指导性的战略发展框架，也应对各类主要设施的用地安排加以明确，为规划管理提供切实可行的依据，有效指导开发建设。而对于纷繁庞杂的市政基础设施、环境保护等专项规划，作为总体规划的支持性规划，应当适当简化，可考虑采用开放性的“模块”方式来纳入总规。相应地，总体规划编制的内容框架可以分为3个层次:战略性的发展规划、建设规划和支持规划。
　　(1)发展规划:在战略研究的基础上，确定城市发展的总体目标、城市性质、人口和用地规模，明确战略层面的城市空间发展框架，与地方国民经济与社会发展的长远规划互为依据，并相衔接。
　　(2)建设规划:统筹安排各项设施用地布局，大体上达到分区规划的深度，并进行分片区的开发控制指引。
　　(3)支持规划:包括基础设施等专项规划，建立开放系统的协作规划模式。
　　总体规划仅提出原则性规定，对重要设施的空间进行布局，预留发展用地。而具体的专业性内容由独立的专项规划来完成，根据需要可动态地纳入总体规划。
　　2中小城市总体规划的具体编制要点
　　2.1发展规划
　　(l)将现行的城市总体规划纲要编制与战略规划的研究工作相整合，研究确定城市整体和长远发展的战略问题，包括经济和产业发展、区域定位、空间发展、环境景观等内容，作为规划编制的前期战略性研究支撑，而不必形成相对独立的战略规划。该项工作可与“发计委”共同组织，与城市的经济社会发展长远规划相衔接。
　　(2)城市人口规模的确定除采用传统预测方法外，对于快速城市化地区的中小城市应注重经济发展和生态环境容量对人口增长的影响。对城市人口规模只需设定一个规模的区间范围，而不必求“精确”。用地规模在适宜的范围内，参考现行国家人均建设用地指标，但对于具有特定城市功能和用地拓展需求的城市，在充分研究论证的基础上，其指标可以相应调高，总之要以实事求是为原则。
　　(3)总体规划应加强用地空间的结构性规划内容，作为发展规划层次的整体空间指引，确定用地拓展方向，统筹安排未来建设发展的空间分区、交通网络骨架和重大设施布局。可以按照土地使用性质进行总体空间规划，也可基于开发建设性质即空间增长的促进或控制进行空间分区，实现对各类重要发展资源的战略性空间安排。
　　2.2建设规划
　　(l)按照分区规划深度，在用地分类、空间布局和开发控制引导等方面进行用地布局深化。用地类别可以依据城市功能的要求，在现行国标的用地分类基础上进行适当细化。路网体系规划至城市支路，部分小城市可考虑确定主、次干道的控制点坐标和标高。基于详细的现状用地调查，结合用地分类和路网体系的细化，各类建设用地的空间布局也应达到同等的规划深度。确定城市分片区的人口容量、建筑高度、容积率等控制指标和相应的控制引导要求。对城市的部分重要功能区或局部特殊地段，可单独制定空间开发指引。
　　(2)用地规划应当基于建设与非建设全覆盖的规划理念，除对城市建设用地统筹安排外，也应将城市外围的非建设用地规划纳入总体规划的用地分区覆盖，可以按照可开发区域、控制开发区域和严禁开发区域对非建设用地进行布局规划，并提出相应的规划控制要求。
　　(3)对用地分类标准应加以调整，遵循公共干预与市场选择相结合的原则。公共设施用地在原有国标用地分类的基础上，增设市场导向性设施用地和公共性设施用地两大基本类别。刚性控制社会福利、科研教育、行政管理等公共性设施用地的规划布局，提供用地空间保障。商业、办公等市场导向性设施用地则采取弹性规划控制方式，赋予土地用途转换的一定灵活性。
　　(4)与全覆盖的用地规划理念相对应，用地分类也应包括建设用地和非建设用地两个类别体系。对生态绿地、备用地等城市发展的潜在资源，进行用地类别的界定和规划控制。非建设用地基本类型可以划分为:工程地质不可建用地、发展预留用地、生态强制性控制用地和景观性非建设用地等。
　　(5)在总体规划阶段的用地规划中就应考虑土地利用的兼容性。在保持城市整体用地结构稳定的前提下，允许单个地块的多用途开发。不同类型用地予以相应的兼容标准，大类用地间的兼容在特定条件和相应批准程序下允许实现。同一大类用地下含的中类用地或小类用地兼容可以根据规划需要予以灵活控制。兼容控制方法可以通过对用地分类的兼容定义，以混合土地使用性质实现;也可以按照可兼容的适宜程度，确定同一地块对应的多种可选土地使用性质。
　　2.3支持规划
　　简化现行城市总体规划中的基础设施规划内容，在总规中主要是确定设施布局的基本原则和用地空间安排，其中除对水厂、大型变电站等重要基础设施落实具体用地空间外，其他占地规模很小的工程设施一般提原则性布局规定即可。详细的工程性规划内容如设施系统的管径大小、铺设方式等，由独立的专项规划去完成，并可动态地纳入总体规划编制体系。
　　3中小城市总体规划的审批和调整修订
　　中小城市总体规划的编制和审批是一项基于法定程序性、适时滚动性原则的工作，以应对建设发展的新需求，可以结合国民经济与社会发展规划的制定，以五年为调整修订期限战略层面的发展规划具有全局性和长期性应由上一级政府组织论证和审批，对其调整需要经过一定的研究论证和审批程序;建设规划层面的详细用地布局，可以依据实际需要简化规划调整审批程序。对支持系统的各项基础设施规划可分别进行技术性审查，不必与城市总体规划的审批“捆在一起”。
　　4对大城市总体规划编制问题的若干思考
　　本文主要对中小城市总体规划编制的若干方法进行探讨。我国的城市规划和建设问题具有一定的共性，大、中、小城市总体规划编制的理念、调整的思路存在相似性，包括建设与非建设全覆盖的规划理念、用地分类区分公共性与市场导向性设施用地、基础设施专项规划单独编制并纳入总体规划等。但量变会引起质变，大城市、特大城市面临的发展问题远比中小城市复杂。借鉴发达国家大都市规划的经验，我国大城市总体规划编制的框架体系应当摒弃原有用地布局的终极规划模式，形成战略性的结构规划—分区规划的二级结构。大城市总体规划应以战略层面的城市发展引导为核心内容，确定城市发展的整体框架，包括城市职能定位、发展方向、整体空间结构等宏观战略部署，确定城市长远发展目标。基于粗类别土地使用功能分区的整体空间发展框架，是涵盖城市及其周围非建设地域的全覆盖规划。对各用地分区不作具体详细的用地安排，代以原则性、政策导向性的规划指引，协调城市总体层面的大型设施布局，为规划实施提供较大的灵活性。在战略规划的指导下，具体的用地细分和规划布局则是通过分区规划来实现，以总体规划确定的战略定位和空间框架为依据，根据实际建设发展的需求进行用地统筹安排和各项设施配置，并确定分区内分片区的开发控制指标，类似于上文中小城市总体规划中的建设规划深度。分区规划的制定必须遵循上一层次的发展战略，是对其的延续和体现。既可以按照行政界限确定各分区，方便规划管理和实施，也可以依据特定情况以战略层面的功能界定进行分区。此外，这种更为开放的规划编制模式，需要有相应的规划审批制度的调整。通过对原有的面面俱到的总体规划的分层重构，将有利于化解当前大城市、特大城市总体规划实践中的诸多矛盾。
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