城市规划论文:城市规划要加强对公共政策属性的认识和研究

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发布时间：2011-02-26 13:22:51 更新时间：2023-10-25 11:24:46

　　城市规划要加强对公共政策属性的认识和研究
　　柳州市中房物业管理公司李滦东
　　[摘要]中国对于城市规划与城市公共政策的相互关系问题长期以来一直存在着一些不正确的观念，其中最突出的就是没有充分认识到城市规划的公共政策属性。以往中国的城市规划从来被认为是一门技术性的工作，城市规划被一些人认为只是一种建设规划，只是到了最近这个认识才有所改变。越来越多的专家学者认识到，科学性、技术性、艺术性是城市规划的基本属性，而在市场经济体制逐步完善的今天，城市规划最根本的属性是其作为一项政府的公共政策。城市规划不是一个简单的空间形态问题，它是政治、经济、文化、社会等的综合体现，是政府的公共政策。
　　[关键词]公共政策城市公共政策城市规划属性和认识
　　1.公共政策
　　公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。
　　西方的公共政策理论始于二次世界大战以后，只是1990年代才在中国得到重视，但始终没有进行系统的城市公共政策研究，并没有准确的、为大家公认的城市公共政策界定。由于城市政策的出现是伴随着城市化现象而产生的，中国长期以来对于城市化、城市发展问题不够重视，只是在改革开放以后才逐渐形成较为系统的城市政策概念，对于城市政策的研究也和其他政策研究一样，缺乏系统性。
　　2．城市公共政策
　　城市公共政策是政府规范城市发展的一系列制度安排和实现公共目标的社会过程。由于城市是一个十分庞大的巨系统，城市发展是一个非常复杂的过程，不仅涉及到城市赖以生存和延续的自然环境，而且涉及到城市发展过程中的各种政治、经济和社会等诸多因素，因此，城市公共政策的覆盖范围也是一个非常广泛的范畴。
　　城市公共政策是一定时期城市发展思想的结晶与体现，研究城市公共政策可以从不同的角度和层面展开。城市公共政策首先涉及到城市发展的基本方针，即国家对于城市、城市化的基本政策；其次涉及到城市发展中的不同子系统的研究，如城市人口政策、城市经济政策、城市建设政策、城市安全政策等；第三，对于城市发展中涉及到的各种要素进行研究，如城市发展所需要的土地、城市基础设施、城市住房、城市就业等。
　　另一方面，城市公共政策具有明显的的层次性。既有国家层面的城市公共政策，也有针对某一地区或具体城市，甚至是社区层次的具体政策，还有指导所有这些不同层次、不同侧面的城市发展思想。在国家层面，城市公共政策涉及所有影响城市地区功能的主要方面，比如说地区发展、就业、环境保护、社会公平、社会保障政策等等；在地区层次上，城市公共政策的关键是在可持续发展的基础上的地区资源利用、城乡关系的协调、基础设施的协调等；在城市层次，城市公共政策的主题是城市管理和管治，城市土地的合理利用、城市基础设施的管理与维护
　　3.城市规划
　　城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。
　　通常意义上的城市规划包括三个方面的含义：
　　第一，它是一项政府对于城市发展进行引导、控制的职能，它体现了政府对于城市发展过程中的一系列重大问题，如城市的发展方向、发展定位、发展规模等的战略考虑，同时也是政府对于土地资源、空间资源配置问题的具体安排，是政府对于开发建设过程的具体管制；
　　第二，它是一种作为专业人士的职业实践，城市规划是一门科学，也是一项专门技术，通过城市规划师这一职业群体的劳动，对于城市未来的目标进行科学预测，对城市发展中所遇到的一系列矛盾加以综合协调，从而实现城市可持续发展；
　　第三，它是一项全社会参与的公共活动，作为居住和工作在城市里的每一个市民都会对于城市发展具有重大影响，因此，城市发展目标的确定，以及实现这个目标的过程，从来就是一个全社会参与的社会过程，特别是在市场经济体制条件下，政府不再是作为市场的主体，企业和个人对于城市发展具有十分重要的作用。
　　4.城市公共政策与城市规划的关系分析
　　由于公共政策是以政府为主的公共机构利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。而城市规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，所以具有重要公共政策的属性。研究城市规划与城市公共政策的关系可以主要从两个方面来分析。
　　城市公共政策从广义上讲，包含城市这一空间以及其中与人们生活有关的所有政策，因此，城市公共政策范畴涉及城市物质的领域，乃至政治、经济、社会等各个方面。另一方面，城市的重要标志之一是所谓城市的物质空间的存在，而且一切城市发展几乎毫无例外地涉及到城市土地与空间资源的利用，一切建设项目都必须落实到一定能够利用的土地上，因此，有关物质领域的政策在城市政策中居于重要地位。而城市规划所研究的核心领域正在于城市的土地与空间环境的合理利用，正是所谓物质空间存在的范畴，因此，城市规划是城市公共政策主要的组成部分，它从物质空间的角度研究城市发展问题，是政府公共政策在物质空间领域的体现。
　　其次，城市公共政策涉及到各个方面，这就要求有相互统一和协调的政策体系。城市规划由于其领域的宽广性，所起的作用就是将各个部门、各个领域的政策在城市空间层面上进行综合协调和整合，提出城市整体的发展政策框架。比如城市的工业发展往往带来环境的污染，对于周边的居民生活可能带来干扰；城市的商业服务业必须依赖于一定地域范围内城市居民的购买能力和消费需求，这取决于居民的数量或分布；城市的公共交通是否能够有效地发挥作用，与这个城市的形态、空间结构、各功能区的分布密切相关，如此等等。这些矛盾和问题往往无法在某一个政策领域范围内得到完美解决，必须从城市整体上加以协调，城市规划基于城市总体的、长远的、战略的利益，对于城市整体发展进行统筹考虑。从这个角度来说，城市规划是城市公共政策在空间上的集中体现。
　　通过以上的分析可以发现，城市公共政策在当今中国还处于发展过程之中，无论从政策地位、形式而言，或者从城市思想的角度考察，城市公共政策研究上处于起步阶段。同时，城市规划作为专门研究城市发展问题的学问，始终扮演着城市公共政策的重要角色。所以，今天研究城市公共政策，特别是提出城市公共政策缺失的命题，并不是说中国不存在有关城市问题的公共政策，而是指对于城市发展问题缺少自觉的、从政策层面的研究，既有的城市公共政策也缺乏系统性，因而，没有充分发挥公共政策对于城市发展的作用。另一方面，城市规划作为城市公共政策的核心内容之一，其历史发展与现状在一定程度上反映了城市公共政策的状况。剖析城市规划，就可以在一定程度上折射出城市公共政策的全貌。
　　5．对城市规划公共政策属性的动态发展认识不足
　　在很多政府官员和规划师眼里，城市规划是一种静态的、以文字或图纸形式表现的规范性文件，重规划编制、轻规划实施。在城市规划社会地位提高的同时，城市规划的社会功能却存在着明升暗降的情况，在不少情况下城市规划被曲解，或者迫于各方面的压力，脱离其作为公共政策的属性，成为一种技术工具。
　　过程性是公共政策的基本属性。一般意义上的公共政策过程包括了从“问题出现”到“问题解决”的全部过程。这个概念的重要性不仅在于它揭示了一个完整的公共政策程序，更重要的它将公共政策看成了一个动态的发展、变化的过程，这就和那种机械的、静态的看待公共政策的传统有着天壤之别。
　　综观中国城市规划的现状，过程性并没有得到充分足够的重视，城市规划在很多政府官员和规划师眼里还是一种静态的、以文字或图纸形式表现的规范性文件，这种静止的、终极的或图画式的发展目标，实际上只是某一时刻、一部分决策者或技术人员对于城市发展的片面认识，并不能反映人的主观认识与相关的客观环境之间的交互作用关系。我认为这里起码有三个明显的缺陷：
　　一．由于忽视了城市发展的动态性，将一种人为的、静止的理想强加在城市发展多种多样、复杂的问题可能性之上，一旦外界条件发生变化，这种终极蓝图式的思维必然变得不合时宜，或者是规划与现实状况相脱节甚至相违背，制约了城市的发展，城市规划的科学性受到质疑；或者是社会与决策者舍弃城市规划，违背规划的原则，另起炉灶，重新规划，导致城市发展的连续性受到影响，规划的权威性与严肃性遭到严重挑战。
　　二．由于忽视了发现问题到规划制定、评估、修正与终止的完整政策过程，与规划相关的利益各方往往被排斥在规划政策过程之外，因而，城市规划经常被曲解为少数规划师的技术行为、城市行政领导的行政行为和一些开发商的逐利行为，城市规划不能够为社会所普遍接受，作为城市公共政策的城市规划变成了社会少数人群“游戏”的平台。
　　三．由于忽视了规划实施过程的重要性，导致大量城市规划从制定阶段就注定了其难以实施的命运，因而被束之高阁，“图上画画、墙上挂挂”，造成社会公共资源的巨大浪费。任何一项公共政策的制定不仅要符合当时的社会经济环境的需求，反映公众的愿望，还要充分考虑这个政策实施的可能性，所以公共政策从来就不只是一种理想，而是一定时期社会经济环境条件下的产物，它是政府的政治目标、公众的诉求、社会问题的暴露、利益集团的平衡等众多因素综合协调的产物。
　　6．提高和加强对城市规划公共政策属性的认识和研究
　　对于当代中国的城市规划来说，如何正确地认识城市规划的作用和地位，不只是一个城市规划的理论问题，也是一个关系到城市规划行业、城市规划职业发展的现实问题。不仅要意识到城市规划是政府指导和协调城乡建设与发展的基本手段，是实现政府目标、弥补市场失灵的重要途径，更要看到它在配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平、保障社会稳定方面的重要作用，它的根本目的不仅是建设环境优美的城市，更在于通过规范市民、利益团体、政府与社会机构的行为，建设一个和谐的社会，是政治、经济、社会和文化发展综合目标的重要组成部分，是现代城市政府重要的公共政策。
　　城市规划是一项政策性极强的工作，作为一项社会公共政策，城市规划不仅具有技术性、艺术性、综合性等特征，最根本的在于它的政策属性。简单的说，什么样的人、依据什么样的价值观、运用什么样的技术、提出什么样的解决城市问题的对策，这就是城市规划的全部。因此，改进中国的城市规划工作，首先必须重新认识城市规划的基本属性，强化城市规划的政策性。
　　城市规划政策是城市公共政策的组成部分，其核心是国家有关城市规划的法律法规、政策规定以及制度安排。城市规划政策研究主要是指从整体上对于城市规划进行研究，特别是将城市规划作为一种社会公共政策看待而进行的整体研究。这种研究可以分为三个层次，实际上这也对应了城市规划学科在中国发展的不同阶段：
　　第一阶段是要对城市规划所具有的一些政策性特点进行研究；
　　第二阶段是要对城市规划政策属性进行研究；
　　第三阶段是要对城市规划的公共政策属性进行研究。
　　这个过程是对于城市规划基本属性认识的深化，城市规划学科因此从过去的技术性为特征，发展到以综合协调为主要职能，进而发展到对于社会利益分配起积极作用。但是，研究城市规划的公共政策作用，关键是为了提高对城市规划发展的认识，这是改进中国城市规划工作的一个最基本的命题，也是改革的难点与焦点所在。
　　中国的城市发展正处于一个前所未有的时期,经济的高速增长为城市发展提供了基本动力,市场化释放出来的潜能和高新技术产业的发展给城市发展的动力机制添加了活力,制度创新、政策调整打破了昔日制约城市发展的一系列障碍，同时，也带来了一系列的城市问题。当前中国城市规划、发展和管理中的一些突出问题，诸如，行政体制环境制约、土地瓶颈问题，城乡统筹不协调、实现公共利益的障碍等等，纵观这些问题，不管它们属于结构性的矛盾，还是一些当前特定条件下的问题，它们相互之间其实有着一定的关联性，因而，解决这些问题，必须采用系统的科学的方法。
　　城市发展阶段中出现的城市规划问题是一个复杂变化的过程。新世纪的城市工作面临新的机遇和挑战，其内涵更加丰富，任务更加艰巨。我国的规划师包括国外的规划师都非常深入地对城市问题进行研究和探讨，虽然对城市问题研究从未间断，但城市在发展过程中不断出现的新情况尤其是中国社会在世界经济与中国经济格局快速发展和变化的情况下，城市问题的动态性和复杂性决定了规划们必须不断地调整自己的工作思路，加深了解和认识，不断学习和研究，才能提高工作效率和能力。
　　[结语]针对上述问题,我们城市规划师们必须要用科学发展观统领城市工作的全局，在改革开放的进程中应不断调整与完善和提高政府职能,进一步确立城市规划的政策属性，强化城市规划的综合协调功能，打破城市规划的制度障碍，精简政府机构，改善规划运行的制度环境，强化和适应社会主义市场经济体制的城市政府管理体系,加强城市规划对于城市发展与城市建设的引导作用。
　　参考文献：
　　1、陈振明；公共政策分析；北京；中国产权出版社；2002
　　2、何丹；城市规划中公共利益的政治经济分析；城市规划汇刊；2003
　　3、石楠；试论城市规划中的公共利益；城市规划期刊；2003
　　4、严正；21世纪中国城市发展问题报告；中国发展出版社；2004