城市规划论文:城镇“节地”的城市规划途径的探讨

　　城镇“节地”的城市规划途径的探讨
　　黎智英
　　封开县规划设计室广东526500
　　摘要:我国正在全面建设小康社会，但人多地少，土地资源严重不足。随着经济建设快速的发展和现代化建设步伐的加快，人地矛盾、资源环境压力日益突出尖锐特别是近几年，正处于经济加速发展、社会转型和体制转轨加快的特殊时期，这一时期也是资源环境约束加大、人地矛盾加剧时期而土地利用规划作为土地管理工作中的核心，其对未来土地利用的方向、土地利用结构的调整、土地空间的布局及土地生产力的提高起着十分重要的作用。节约集约利用土地是土地用规划变革的时代要求。随着节约集约用地理念对国内经济社会等各层面的广泛影响，传统及转型中的土地利用规划向节约集约型土地利用规划转变成为十分紧迫的任务。本从当前我国小城镇发展中普遍存在的土地利用问题出发,分析当前城镇“节约用地”紧迫性与必要性,从城市规划编制的专业视角,探索小城镇“节地”的城市规划途径。
　　关键词:城镇;城市规划;“集约用地”;资源
　　1 小城镇用地现状分析与问题
　　人口众多,可利用土地资源有限,特别是耕地稀缺是我国的基本国情。而城市的发展需要土地资源作为支撑,小城镇也不例外。小城镇中扩大区域性交通设施的建设,农民收入提高导致农村居住环境的改善等均需占用大量的土地。小城镇的发展势在必行,却因人们的素质、观念问题、政策法规不完善、规划滞后等而造成了宏观上的土地资源不足与微观上的土地资源浪费同时并存、土地供需“失衡”等问题。
　　1.1城镇建设扩张占用耕地的问题
　　在威胁中国耕地可持续发展的各种因素中,目前最突出、最严重的问题就是城市发展对耕地的占用。小城镇为达规模效益,应该扩张,在竞争激烈的今天也不能不扩张。但扩张就意味着对非城镇建设用地的占用,这是无论以哪种方式扩张的小城镇都要面临的重大问题。而小城镇是从大中城市郊区、城乡结合部或区位条件、经济基础较好的乡村生长、发育起来的,因而决定了其建设、扩张所占土地尤以地形条件较好、土质优良的耕地为主。加之许多地方片面强调“以地生财”忽视耕地的保护,存在靠卖土地赚钱,任意占用耕地的现象。耕地占用过多,严重影响农业的可持续发展。
　　1.2规划编制不到位导致城镇土地利用效率不高
　　在小城镇的扩张中,规划起着十分重要的“龙头”作用,如果规划不到位,就会出现道路拥挤、交通混乱、公共绿地不足等问题,尤其是土地的有效利用问题。没有规划的乱建可造成5%～10%的土地浪费,甚至有的地方还出现了“有地无人,有人无地”的怪现象,这并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好衔接。一些城镇的实践表明,同样面积的土地,城镇建设如能合理规划和布局,可能多出70%以上的使用面积。规划的滞后和规划执行力度不够是许多地方存在的一个普遍同题。土地利用总体规划不到位,乡镇级土地利用总体规划薄弱,城镇规划与土地利用总体规划的协调工作不够,缺乏公众参与,土管部门、城市规划管理部门缺乏交流和沟通,这些都使规划效果大打折扣,城镇土地不能得到有效利用。
　　1.3土地开发市场不规范使土地资源损失严重
　　小城镇扩张不可避免地涉及地产开发问题,许多小城镇的地产开发市场不合理、不规范。如为了吸引投资,将土地价格定得过低,或在土地批租中片面优惠让利,使得土地收益外流,损害了国家利益;由于片面追求经济效益,小城镇的开发零散而不成片,局部地区建筑面积过大,缺乏应有绿地和活动空间;以及现在比较严重的遍地开花式开发等同题,使土地得不到事实上的“集约”,而隐性的土地浪费严重。
　　1.4旧城改造,土地资源配置布局不合理
　　小城镇扩张中旧城改造是一大难题,有限资金的使用难以兼顾旧城新区,因而有的地方采取回避态度,将资金用于新区开发,追求增量土地,造成新旧区反差强烈,未经改造的旧城区土地资源配置效率和利甩效率低下,闲置浪费严重;而有的小城镇片面追求“节约用地”,旧城改造中房屋建筑增多,绿地减少,环境质量不高,实际上土地资源配置仍不合理,其绿地、住宅、交通、商业用地等比重与现代化城镇要求还不相适应,没能充分发挥不同地段土地的经济、社会、环境的综合效益,非常有必要从整体上优化土地利用的资源配置。
　　1.5土地管理行为不规范导致土地资源流失严重
　　由于体制、政策不配套,出现多头批地,多部门多渠道供地,土地供应失控问题;有的开发区管委会未经土管部门就将征得的大片土地转手倒卖,从中牟利;有买下土地使用权,作为财产拥有,不投入生产领域,而等待土地增值,以获巨额利润的土地投机行为;或多征少用,乱占乱用造成的土地资源浪费;土地进入市场,却出现城镇国有土地和城乡结合部的非农业用地被部分单位和居民直接或间接非法转让、出租,给小城镇建设规划和管理带来很大难度,国有和集体土地资产大量流失,扰乱土地经济秩序,而且土地利用率低下,这一系列问题均是由于土地的管理还未健全,政策措施还未完善,管理力度也还有待加强,否则对小城镇的社会经济发展不利,对土地的合理利用更是大为不利。
　　2“节地”的必要性与紧迫性
　　当前城镇土地资源粗放利用方式没有得到根本改变,具体表现在:一是国内城镇建设发展需要迅速扩展用地,大量占用郊区和农村土地。二是地方政府为了获取土地增值收益,“圈而不用”现象较为普遍。据调查,一些城镇征购或者征收后不供地的土地面积占全部新增建设用地的40%～60%,土地闲置十分严重。三是违法授予园区土地供应审批权,园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重。到2003年底,全国共有各级各类开发区3887家,其中经国务院批准的只有232家,占6%;省级批准的1019家,占26.6%;其他2586家都是省级以下开发区,占67.4%。据不完全统计,各类开发区规划面积达3.6万km2,超过了全国现有城镇建设用地总量。四是土地利用结构不合理,各类用地比例失调,产业用地比例过高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我国的城镇人均用地为133m2,超出国家标准(100m2)33%。
　　基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题,集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。城市土地集约利用能促进我国土地粗放浪费利用方式的根本转变,从而优化城市土地利用结构,促进产业结构调整和粗放增长方式转变,推动我国城市
　　良性发展,是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。
　　3“集约用地”的概念与内涵
　　土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究,是指在一定面积土地上,集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后,土地集约利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地集约利用的概念,但由于城市土地利用方式的多样性,城市土地集约利用的内涵远比农业土地集约利用复杂和丰富。
　　国内很多学者探讨了城市土地集约利用的概念,有的考虑城市土地的投入和产出,有的关注城市土地结构和合理布局,有的认为城市土地集约利用还包括生态环境的优越等,但尚未达成共识。值得注意的是,这些研究主要针对的是城市存量土地,而很少关注增量土地。然而,在我国现阶段,即使通过各种手段提高了城市存量土地的集约利用度,也无法阻止城市外延扩张的必然趋势。因此,城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地,更需要合理规划和利用增量土地,如果城市增量土地规划不合理,与现有城市功能和土地结构衔接较差,即使投入再多的资金,容积率和使用强度再高,非但不能实现最佳利用效果,甚至会出现负效应。引入增量土地集约利用后,城市土地集约利用的内涵更加广义,它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下,通过增加存量土地投入、改善经营管理,合理规划增量土地、衔接存量土地等途径,不断提高土地产出效率,取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。
　　4小城镇规划编制过程中“节地”途径
　　4.1城镇总体规划与土地利用总体规划相协调
　　小城镇发展规划是一个综合规划,它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等,这些规划必须相互协调、相互衔接。而在实际操作中,这些规划之间的协调性很差,其中最主要的是城镇总体规划与土地利用总体规划没有衔接好。
　　(1)以城镇总体规划的规划审批代替土地利用总体规划建设用地审批。
　　(2)城镇规划许可审批在前,土地审批在后,影响拍卖工作。
　　(3)城镇总体规划与土地利用总体规划的着眼点有差异。前者着眼于提高城镇化水平,推进城镇化发展,因而偏重于增大城镇数量,扩大城镇规模,强调外延发展;而后者着眼于保护耕地,节约用地,控制城镇化规模,强调内涵挖潜。这种规划差异导致两个部门规划无法一致,往往各执一词,互不相让。
　　(4)城镇总体规划的建设用地规模和土地利用总体规划的建设用地规模不一致。一方面是预留区的面积、地点并不完全一致;另一方面是建设用地规模大小不一样。据不完全统计,绝大部分小城镇的城镇总体规划突破或超过了土地利用总体规划所确定的建设用地规模。
　　(5)城镇总体规划的编制时间与土地利用总体规划的编制时间不一致,后者明显滞后。
　　(6)城镇总体规划与土地利用总体规划的审批权限不一致。县(市)级人民政府有小城镇总体规划审批权,却没有小城镇的土地利用总体规划审批权;有的是由地市州一级政府审批,有的则由省级人民政府审批。
　　4.2做好村庄布点与社会主义新农村建设规划
　　规划是建设的龙头,小城镇土地利用优化,需要科学合理的规划作为指导,首先要从区域的角度来规划城镇体系,根据不同的区位优势、资源条件、人口规
　　模和经济发展水平,严格控制小城镇发展的数量,形成合理的小城镇区域布局。对于相对落后的地区,通过“撤乡并镇”.适当扩大这些小城镇的管理权限,并采取优惠的用地、税收、户籍、信贷政策等,吸引农民向小城镇集中。对于发达地区的小城镇带,可以通过合并来提升其地位,赋予其小城市功能。
　　4.3合理布局小城镇用地,提高土地利用效率
　　小城镇的布局,要根据社会经济发展的情况、交通条件、区域位置及城镇的功能作合理的安排,并制定优惠政策吸引企业向小城镇集中,实现小城镇和乡镇企业两大发展战略的有机结合。在规划时必须考虑农村工业化、城镇化和环境保护的同步发展,严禁污染项目进入小城镇;还要规划好各种基础设施和配套项目的建设,增加小城镇对乡镇企业和农民的吸引力。小城镇的合理布局、功能分区,首先要加强乡镇企用地规划,要合理安排乡镇企用地,划出乡镇工业园,使其集中连片、节约用地、提高土地利用率;其次是要合理布置居民点和商业区,居民区和商业区的配置要“有利于生活,方便生活”。居民区以环境为本,辅以便利交通;而商业区作为城镇土地利用中单位面积产出最高、利用强度最大、最活跃的一类用地,一般应布局在城镇中心、主要交通干道两侧,结合小城镇的旧城改造和产业结构调整,适当进行用地功能转换。
　　4.4做好城镇控制性详细规划
　　(1)充分有效地利用城镇空间和闲置土地。在我国大多数小城镇中,土地可利用的空间其实是很大的,城镇中有较多的低矮、陈旧的住房,废弃的旧仓库、厂房等,占用大量的土地,使土地闲置未被利用。在城镇控制性详细规划中,要适当增加建筑物的高度,提高容积率;合理规划其建筑格局,提高建筑密度。
　　(2)投入资金进行旧城改造。政府要投入一定的资金用于城镇旧城区的拆迁改造,要充分挖掘存量土地潜力,对原有建设用地进行再开发利用,不要一味地投资兴建新城区,进而提高小城镇用地水平和规模效益、集聚效益。对小城镇中分散的、容积率低的居民点要集中建设住宅小区、生活小区,从而盘活闲置、低效率的土地。
　　4.5建立小城镇土地合理利用评价因素框架体系
　　评价体系的确定土地合理利用就是要实现土地资源合理利用.社会经济协调发展,生态环境不断改善的良性循环,获得最优的系统效益,即土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。具体说应该包括以
　　下内容[4]:
　　(1)因地制宜:因地是指以土地的性质、特征为依据,制宜是指确定土地适宜使用的范围。因地制宜实际是对土地利用的适宜性进行综合评价,以确定土
　　地利用的最佳方向。
　　(2)地尽其用:地尽其用是指尽可能发挥各类土地应起的作用。具体说就是根据土地资源和社会经济发展状况和趋势,对土地资源进行最优配置,以确定合理的土地利用结构,取得最佳的利用效益。
　　(3)各得其所:各得其所是指各种土地都已确定自己的最佳用途,各类土地利用项目都找到其最优的用地位置。
　　(4)合理利用:合理利用是指把土地的开发利用和土地的整治保护结合起来,最优利用土地资源。
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