职称论文发表期刊范文信访制度价值意义探析

　　法律专业职称论文发表期刊推荐《比较法研究》(双月刊)由中国政法大学主办，比较法研究所编辑出版，创刊于1987年1月(季刊)，1993年起公开出版发行。主管单位是教育部。逢单月月末出版。16开本，正文160个页码。本刊是对比较法的综合性基础研究，即对当代主要法系、法律制度的宏观比较研究。它是在1987年由北京大出版社出版的《比较法总论》(该书于1992年曾获首届高校出版社优秀学术著作特等奖)一书的基础上写成的，对基本内容做了些修改和刷新。
　　【摘要】信访制度是我国现实国情所决定的。有人认为信访是在挑战法律权威，笔者认为信访不仅是民意诉求的重要渠道，而且也是社会利益协调机制中的“均衡器”、“减震阀”。通过信访反映的大量信息不仅反映了当今社会管理中的不足和漏洞，而且也是社会管理者和执政者创新社会管理、加快推进民主法治进程的重要参考。至于信访的治理又必然是法制的，随着民主法治进程的推进，只有制度不断地加以完善，其现实价值才能够真正得以实现。

　　【关键词】信访制度,价值意义,民主法治

　　信访制度是我国特有的一种权利救济制度。长期以来，其在我国的社会生活中发挥着独特的作用。信访不仅是民意诉求的重要渠道，而且也是社会利益协调机制中的“均衡器”、“减震阀”。通过信访反映的大量信息不仅反映了当今社会管理中的不足和漏洞，而且也是社会管理者和执政者创新社会管理、加快推进民主法治进程的重要参考。建国以来，我国信访制度在总结经验的基础上，不断得到完善和发展，但是学术界和实务工作部门对信访制度各种问题的争议并未因此而停止，重新认识信访制度的价值意义并加以完善尤为重要。

　　一、信访制度是适应国情促进社会稳定的制度安排

　　在中国特殊的社会情境与发展阶段下，社会政策与制度设计必然有其独特的形态，表现在社会利益冲突与群众利益表达渠道方面，就是信访制度作为最具有中国特色的制度安排具有其合理性和必然性。正如黑格尔曾说“存在即合理”。中国正在经历一场由传统社会主义模式向新型社会主义模式的历史变革，由带有各种烙印的传统社会向现代社会的历史变迁。与这一历史进程相伴随的是社会经济结构、社会政治结构、社会文化结构以及意识形态结构的变迁和现代化过程。这场变革发生在一个极为复杂多变的国内外政治经济环境下，发生在一个高度压缩的时空中，发生在一个文明程度、技术水平、交往频率与百年前不可同日而语的新背景下，比西方发达国家的同一历史进程更急促、更迅猛、更复杂，这是社会管理诸多问题频现、社会矛盾和冲突多发的总根源。

　　在浩荡前行的现代化浪潮中，城乡转型、体制转轨、观念转变，接踵而来的各种变化都是必然的，我们需要在社会肌体中寻求“减震器”与“黏合剂”，纾解矛盾，促进沟通，使社会不致因变革而震荡、因转型而撕裂，而信访作为具有中国特色的群众利益诉求表达渠道，正是在中国社会发展的特殊情境下，助力社会和谐的关键性制度安排。在这个时代变革和社会转型都十分深刻的阶段，政府如何整合社会力量、协调社会关系，不仅是一种执政能力，也是一门新学问。

　　现代冲突理论的代表人物科塞提出了影响深远的“社会安全阀”概念，即社会紧张的释放不一定要通过原始冲突行为，而可以寻找替代手段，例如通过社会系统所建构的排泄敌对与进攻情绪的制度，这些制度被称为“安全阀”制度。而我国的信访制度扮演的就是社会安全阀的角色，人们通过各种形式的信访来表达自己的意愿，缓解冲突并减轻冲突对社会的破坏程度。

　　二、信访制度是社会从人治社会向法治社会转型的制度安排

　　由经济转轨牵动的社会变革过程，必然经历由传统社会到现代社会的中间过渡态，美国学者雷格斯将这种中间过渡态命名为棱柱型社会。如同自然光经过棱柱体折射后，既有折射前的混杂白光特性，又有衍射后的各种颜色光的因素，过渡社会既有传统农业社会的因素，又有现代工业社会的因素，社会的组织呈现半分化状态。

　　中国正处于这种新旧社会交替的中间过渡形态，这种中间过渡态呈现出三种特征：一是异质性并存，即在同一社会的同一时期，新旧制度、行为与观念会同时呈现。二是存在一定程度的形式主义，即公民的法律意识仍很薄弱，形式上已有的法律制度仍不健全、不完善，约束规范的作用非常有限，而传统社会的种种观念和制度，虽然在形式上被摒弃，但事实上仍发生重要影响力。表现为旧社会体制下的部分法律制度、道德规范受到冲击和动摇，也有一些失去效力和作用;新的适应新体制的法律制度、道德规范或作用甚小、尚待完善，或难以执行。三是重叠性，即传统的社会结构与现代的社会结构彼此重叠存在。现代社会组织架构已搭建完毕，其结构功能已走上规范化道路，但传统社会结构单元，如家族、宗教团体等在乡村社会的影响力依然存在，传统思维惯性仍支配着人们的社会行为。

　　从社会转型过渡态分析可以看到，在中国特殊的社会情境与发展阶段下，社会政策与制度设计必然有其独特的形态，表现在社会矛盾冲突的解决方式与群众利益表达渠道方面，就是信访制度作为最具中国特色的制度安排存在的合理性与重要性。法律诉讼的处理方式是高度程序化的，而信访的处理方式是行政化的，对问题的解决有一定的随意性。一个社会主要用这种方式来解决社会矛盾和问题，无疑是社会生活法治化程度较低、社会生活制度化缺陷依然存在的表现。但在目前还没有别的机制可以替代的情况下，其存在就有其必然性。

　　三、信访制度是中国现行体制框架内的利益表达渠道制度安排

　　这里所说的表达，并非指一般的“说出”自己的意见、建议即可，而是借用这样的概念：“表达功能是指向权力的流动”，“表达不仅仅意味着信息的传输，如果问题仅仅是让当局了解民情，那么可以通过制度化的民意调查来解决这个问题”。换句话说，表达是要把诉求传输到权力机构中去。在一个表达、沟通渠道相对充足的社会，制度化的表达、沟通如果能够满足人们的需要，类似的以写信、走访等形式向有关部门表达诉求的事情虽然也会发生，但远不足以成为严重的社会问题。在中国现有制度框架内，一般群众的利益表达渠道不能说完全没有，但并不充足。人们表达利益诉求无非是要影响某些具体政策的制定与实施，然而，各级决策的民主化程度，除人大的某些法律制定能够让广大群众参与外，多数决策还远未达到公开透明、允许各方利益相关者参与的程度。在这一背景下，群众的信访、上访，其诉求反而可以传递到权力机构(尽管未必能够解决问题)。于是，对于很多手中没有任何权力、没有任何社会关系可以影响政府有关部门的群众来说，信访上访就成为利益表达的渠道。　　四、信访制度是公民维护权利的必要渠道，是司法之外的救济制度安排

　　公民的基本权利是国家宪法赋予的，但在某些具体问题上，侵犯公民权利的事情也时有发生。在信访上访中，反映的问题大多是民生问题，如土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等等。笔者曾亲眼见到若干集体上访事件，也无非是要求获得某种经济利益或某种社会身份，还有部分是控告本地区本单位腐败现象的。笼统来讲，大多数属于“维权”。当然，有些问题究竟是否构成侵权，在现有法律政策框架下也很难清楚地界定，因此，公权力与群众之间也会发生争议。根据依法治国、依法执政的精神，这种争议本应由司法来判定、裁决。但是，恰恰由于中国的体制性特点，司法部门被部分群众认为与政府同样都是“官方”机构，对司法判决的公正性有所怀疑，这甚至成为信访的一个重要原因。而信访上访均可越级，上级组织超越本地区本部门的利益限制，成为群众心目中的“第三方”，所以群众宁可舍近求远，求助于上级的帮助。这固然是司法体制不健全的表现，但也是一种救济渠道。

　　五、信访制度是政治参与的渠道和社会情绪的发泄制度安排

　　任何社会都有各种各样的情绪需要梳理、化解，给予一定的发泄渠道。在西方国家，由于媒体的相对独立性，以及社会上有大量的民间团体，均可在一定范围内加以引导、梳理。如果在制度范围内影响力不足时，法律范围内的游行示威亦成为发泄情绪的渠道。中国社会层面的参与渠道和发泄渠道相对较窄，信访也成为政治参与的渠道。针对这种情况，信访系统已经普遍建立了人民建议征集制度，国家信访局每年受理的群众来信中，建议类来信呈逐年增多的态势。至于社会不满情绪的发泄，那是由于多种原因造成的，背后往往有深层次的社会矛盾。信访制度虽然不能解决这些矛盾，但提供了发泄渠道，如果没有信访、上访，群众的不满情绪更易转变为极端行为。

　　六、信访制度是了解社会矛盾、做好群众工作的制度安排

　　信访、上访反映的主要问题，往往与社会变革中存在的问题紧密相联。在上个世纪五十年代，进行社会主义改造后产生了一些遗留问题，导致当时信访总量在较短时间内急剧上升。十一届三中全会前后调整社会关系，平反冤假错案，又出现大量信访上访。改革开放以后，每当改革深入到哪一领域，而该领域体制或制度还没有健全、执行政策不规范，就易于引发一系列问题，比如国企改制、复转军人安置，甚至大规模城市建设带来的土地征用等等，都会带来信访上访数量急剧上升。信访反映的问题不一定全面，真实度也有待于相关部门的调查，但至少反映出当下社会矛盾主要集中在哪些方面，在某种程度上对促进改革、解决社会矛盾有一定益处。对于这些问题处理得当，就会缓解社会矛盾，促进党群关系和干群关系。

　　七、信访制度是创新社会管理和推进民主法治进程的制度安排

　　信访具有重要的民主建设功能，一方面可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督改进制度的作用。对公民而言，信访意味着一项简便、经济、全面有效的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能;对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。信访不仅可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器，而且可以充当整个制度的保健医生的功能。

　　信访制度目前发挥的政治功能大致有如下几点：一是监督功能。信访制度建立之初就将民众对政府的监督作为一个重要部分，除直接指向特定机关或其工作人员违法乱纪与作风问题的信访事项外，几乎所有纠纷解决型信访事项都附带有监督特定负责部门与政府职员的功能。二是信息汇集功能。信访制度客观上为政府活动提供了大量信息，信访统计更日益成为政府运作中一个重要的信息系统。三是民主参与功能。信访制度本质上包含民主参与的政治属性，有的信访材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议，这些意见或建议常常直接来源于特定社会问题的核心地带，可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角，甚至成为政府行动方案的一部分。

　　信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制，这是宏观层面上的最重要背景。政治合法性不等同于法律合法性，它指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持，实际上是对政治的接受与遵从问题。在人民民主模式下，当前民主和公民权利话语的勃兴已经使民主合法性成为政治合法性的一个构成部分，民主合法性的关键在于民众意志能产生有效的政治回应，因此，种种增强民主合法性的机制，例如信访制度，都需要得到巩固和加强。

　　鉴于目前无序的信访现象源于国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。