城市边缘区土地利用存在的问题及对策探讨

　　城市边缘区是指城市发展到一定阶段，城市的社会、经济发展在周边区域中具有相当重要的意义时所形成的位于城乡之间，其特征、结构、和功能实质介于传统城市和乡村之间的地理区域，是城市和乡村的社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交接地区。它是城市地域结构的重要组成部分，是城市环境向乡村环境转化的过度地带，是城乡建设中最复杂、最富变化的地区。

　　1.2 边缘区的主要特点

　　城市边缘区所处的特殊地理位置，决定了它的主要特点是过渡性、混杂性和动态性。

　　(1)过渡性

　　城市边缘区的过渡性主要体现在它处于城市与乡村的结合部，两种地域的特征都兼而有之。在城市边缘区的内侧是以城市建成区为主，倾向于城市形态，而外侧则以乡村为主，倾向于乡村形态。

　　(2)混杂性

　　城市边缘区属于城市、乡村和外来成分共同作用的地域，其混杂性特点非常突出。由自身的复杂性质和特殊的区位特点决定了其体现在人口混杂性、经济混杂性和景观混杂性三方面。大城市边缘区的人口往往由本地农业人口、非农业人口和外来流动人口组成，成分复杂，流动性大。

　　城市边缘区是城市增长的前沿，始终处于变化之中是城市边缘区发展的重要特征。其动态性主要取决于主城区的膨胀和空间扩张以及边缘区的乡村-城市转型。

　　2 城市边缘区土地利用存在的主要问题

　　2.1土地利用效率低

　　边缘区既是城市化的前缘地带，又是乡镇工业等非农产业和宅基地迅速扩张的区域，农用土地资源的非农占用最为集中。由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成大城市边缘区土地的占有率高，利用率低，产出率更低，严重破环了土地利用的整体性，造成土地资源得不到有效利用，甚至严重浪费。边缘区土地非农开发，特别是房地产开发容易出现土地投机，农民拥有耕地数量减少，农业兼业化经营等现象，造成土地利用的效率和效益下降的趋势。同时，也存在着开发区数量与占地规模失控的问题：开发区主要集中于大城市边缘，不仅数量过多，而且占地规模偏大。另外，大城市边缘区是全国乡镇企业发展最为迅速的地区，但非农用地中存在大量乱占乱建、占而不用，乡镇企业小而分散的现象，造成了土地资源的滥占、滥用与闲置浪费，边缘区居民点建设分散，用地超标，这些都限制了土地利用率的提高，浪费了土地资源。

　　2.2土地闲置荒芜

　　城市边缘区一方面是农用土地资源严重流失和人口聚集背景下尖锐的人地矛盾，另一方面却又存在着非农用地长期征而不用、闲置的现象。边缘区的污染压力除了来自自身乡镇工业污染、大量使用农药化肥而造成的土壤污染外，还承载着城市工业三废和生活垃圾污染，承载着从市中心移出来的重污染工业;同时，边缘区作为城市垃圾的主要堆放场所，其负面影响也越来越明显，垃圾堆场不仅占用宝贵的土地资源，而且恶化了周围的土地生态环境，一些城市已出现了严重的“垃圾围城”现象。

　　2.3基础设施落后

　　城市边缘区的基础设施和公共设施建设严重缺乏，主要表现在道路网分布和结构不合理，路网密度低，功能不明确，道路狭窄曲折，不成系统，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求;电力、电讯线路走向杂乱;煤气管道无法铺设;排水雨污不分，排量有限，导致经常内涝;学校、幼儿园、医疗卫生等公共设施的数量和质量都严重滞后于经济建设的发展和边缘区居民的需求，这些因素都成为边缘区发展的瓶颈，极大地制约了边缘区的城市化进程。

　　2.4用地布局混乱

　　城市边缘区土地利用类型复杂多样，但各类型之间的协调性能差，在布局上各种用地类型混杂，叠加干扰作用强烈，这首先表现在城市建设用地与农村建设用地的无序混杂。由于短期利益的驱使，在城市外延扩展过程中，为节约经费，一些城市在征地时有意避开农村居民点，造成“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面。在城市边缘区这一快速发展地带，规划大都相对滞后，同时，由于管理上我国现行的城、乡两种管理体制，城市边缘区的管理工作交叉、混乱，使得城市边缘区成为管理的薄弱地带，导致城市型建筑中夹杂着大片农民居民点;边缘区乡镇企业过于分散，长期以来，边缘区的村镇住宅建设就出现缺乏统一规划，以单家独户建设为主等现象，很多村镇居民点建筑密度高、建筑容积率低。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益，又增加了农田占用，扩大了污染范围，加大了对附近居民点和农用地的干扰破坏作用。

　　3 对于边缘区土地利用存在问题的对策

　　3.1调整土地利用结构

　　要解决城市边缘区土地利用的问题，使大城市边缘区土地得到可持续的利用，就需要适当的增加经济效益较高的土地利用类型，调整农用地中经济作物的结构，增加其他经济作物的比重，集约利用土地，优化土地利用结构。针对大城市边缘区土地开发、利用过程造成的土地空置、闲置多的情况，结合有关政府部门运用经济、行政、法律等手段对该地区重新进行土地结构的调整，比如采用财政税收手段的办法，开设土地闲置税，对可利用而逾期没有利用的或者是低度利用的土地，就其闲置或低效利用的土地面积比例开征税收，或者普遍加大未经市场化处置使用的土地占用成本，同时还可以借鉴美国、日本等国家实施的土地证券化的土地利用政策，把土地的开发、利用、规划等信息像上市公司公布公司业绩一样完全公开化。

　　3.2优化建设用地模式

　　目前，我国大多数城市主要采取的是“摊大饼”式的空间扩展模式，即以已经形成的主城区为核心向外层扩展，每发展一次就向外扩大一圈。这种扩展模式不利于推进城市建成区土地的集约利用，常表现为低密度蔓延式低效扩展，易造成边缘区优质农田的大面积侵占。同时，它为城市建设按产业与地区发展规划用地提供了区域空间，将土地划分为若干区域，按区域供地，实现集约用地，统一征用、统一开放，发挥地价杠杆的调节作用。

　　3.3完善土地产权制度

　　从经济学意义上说，产权是市场交易的前提。只有土地产权受到保护和足够的尊重，公平、有序的竞争才有可能存在，经济的可持续性发展才有可能出现。目前，在多级所有的土地制与严格的自上而下各级政权结构形式下，法律上明确的全民所有土地的实际所有权代表是模糊而不易定义的。同时，为防止由于产权界定不清晰而产生“外部性”和“搭便车”现象，考虑到某些公共用地的产权确实难于明确到个人头上，政府可以考虑使用征税发放许可证等措施来控制公有土地资源的使用量，以此来增加企业或个人使用该资源的成本，使个人成本和社会成本达到一致，利用市场机制来发挥作用。

　　3.4注重土地有序推移

　　城市边缘区是生态敏感地区，亦是产业扩散的前沿地带，因此必须注重边缘区有序推移而非无序蔓延。首先需对边缘区用地属性进行理性分析，制订城市边缘区分期用地布局，通过经济或行政手段设立产业准入门槛，形成合理的城市产业空间拓展范围，使边缘区处于循序渐进的发展状态。关键之处需进行工业生态布局，鼓励集约型和内涵提高型的产业集群发展模式，杜绝原工业园区、主城搬迁企业以及乡镇企业随意发展状态，解决工业生产与环境超载之间的矛盾，改变不尽合理的边缘区产业布局现状，减少环境污染。

　　3.5规划与管治相结合

　　边缘区规划与总体规划相辅相承、相互协调。首先总体规划转变规划理念，由原来侧重于空间发展变为空间结构、生态系统和社会进程的协调发展，确定大城市成长边界，鼓励进行边缘区密集式开发;其次边缘区规划中在服从总体规划的基础上，可采取更具体的控制性内容，以便对边缘区起到调控和引导作用。充分利用上级(省、市)政府的资金及政策支持，协调街道政府的监督、管理职能，建设服务型政府，提高行政效率和办事的透明性，营造优越的边缘区制度环境，为接受核心区辐射、接纳外部要素创造条件。对于现有各类园区，应该严格按照国土资源部有关标准进行清理整顿，减少圈地和耕地闲置现象。

　　3.6改善政府管理职能

　　虽然在当前的城市事务中，居民参与的部分越来越多，但是决策权依然掌握在管理者手中，所以提高管理者的管理水平，在日常管理工作中贯彻可持续发展的理念非常必要。城市领导者首先要以可持续的眼光看待自己的决策行为，要以发展、开放的视角进行城市发展决策。

　　市政府可以通过确定中央和地方政府在土地上的财政分成比例，成立独立于各级政府的地产经营公司，以此改善地方政府土地管理职能，使地方政府能够从更多市场运作领域退出来，更多参与到土地市场化配置的制度建设，及市场监管等职能上来。市政府可以制定更加完善的土地市场供给的规划、年度计划，制定土地合理作用的规划等，土地利用规划、土地供应规划和年度计划制定应该坚持土地资源的市场化优化配置，把城市国有土地配置与集体建设用地相融合，坚持土地合理利用优化原则。市政府还需要监督土地资产经营公司的经营行为，同时监督市场主体行为，防止土地市场投机，通过建立法律和规则相统一的制度规范，有效防止土地投机等不合理的土地利用行为，政府在实施土地管理过程中要坚持不干涉土地市场利用行为，采用土地储备制度，公布土地供应计划等手段实现对土地市场的间接调控。

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