行政管理对国际不循规旅客的规制

　　随着人们生活水平的提高，旅游也成为很多人生活中不可缺少的一部分了，随着旅游人数的增长，航空公司承担运输的旅客也越来越多了。本文是一篇行政管理毕业论文范文，主要论述了对国际不循规旅客的规制。
　　摘要截止到2014年，全球航空公司运输的旅客达30多亿，随着世界范围民用航空运输的国际旅客人数的快速增长，不循规旅客的扰乱行为也呈明显上升势头，逐渐成为影响全球民用航空运输安全的一项突出问题。《东京公约》及其议定书《蒙特利尔议定书》为规制不循规旅客，授权航空器机长处理飞行中的扰乱性行为。同时为尊重国家主权的属地管辖权、平衡保护国际旅客的权利，对机长特权也进行了一定限制。

　　关键词不循规旅客,东京公约,蒙特利尔议定书,机长义务

　　作者简介：殷艳，中国民航飞行学院，研究方向：国际民航法研究、法律翻译、口译理论与实践。

　　2014年，全世界日均航班数量首次超过十万为102475。在我国，2014年，国际航线起降58.3万架次，比上年增长10.4%。机场吞吐量方面，国际航线完成7089.5万人次，分别比上年增长11.7%①。2009-2013年，全世界平均每1200次飞行中发生1起不循规或扰乱性事件②。不循规旅客(unruly/disruptive passengers)由于影响航空器飞行中良好秩序及安全，被“下机”拒绝承运以及被“移送”行政当局的事件不断见诸报端。《东京公约》及其现代化成果《蒙特利尔议定书》授予了机长在处理不循规旅客时享有特权。公约要求机长在针对不循规旅客的行动中也应当承担一定义务。

　　一、《东京公约》对机长特权设定的限制

　　1963年通过的《关于在航空器内犯罪和犯有某些其它行为的公约》(下移《东京公约》)对机长授予了三项特权，一是机长可以对不循规旅客采取“合理措施”包括必要的“管束措施”(measures of restraint)。二是将不循规旅客“下机”(disembark)，三是将不循规旅客“移交”(deliver)主管当局③。为鼓励机长在对不循规旅客的扰乱行为时能迅速、有效地决断，公约对机长赋予了“豁免权”，“对于根据本公约所采取的措施，无论航空器机长、机组其他成员、旅客、航空器所有人或经营人，或本次飞行是为他而进行的人，在因遭受这些措施而提起的诉讼中，概不负责”④。同时，公约对机长特权也制定了相应限制。“虽然《东京公约》背后的用意是赋予航空器的机长充分的权力，但这决不意味着给予了航空器机长“无限行动权”。必须在《公约》的背景下，在《公约》规定的范围内行使这些权力。正如下文所解释的情况，不这样做不仅可能触发航空器机长的责任，还可能触发航空器经营人的责任。”⑤

　　第一，时间上的限制，机长治安权的行使时间公约限定在航空器的“飞行中”，公约第三章“机长的权力”规定“虽然有第一条第3款的规定，在本章中，航空器从装载结束、机舱外部各门关闭时开始直至打开任一机舱门以便卸载时为止的任何时候，应被认为是在飞行中。航空器强迫降落时，本章规定对在航空器上发生的犯罪和行为仍继续适用，直至一国主管当局接管该航空器及其所载人员和财产时为止”⑥。可以看出，虽然公约在第一条第三款规定“航空器从其开动马力起飞到着陆冲程完毕这一时间，都应被认为是在飞行中。”。但就机长特权的开启时间节点上，公约同其后的《海牙公约》、《蒙特利尔公约》⑦保持了一致性。机长行使特权的时间是航空器关舱门到开舱门之间(即“门到门”原则)。也就是说，只要航空器机舱门尚未关闭，或者飞行结束已开启机舱门，机长便不得行使特权的。

　　机长特权的时间节点门到门原则是由不循规或扰乱性行为的特征所决定的。公约所规制的不循规行为，通常包括了诸如：抽烟、饮酒、吸毒、吵闹、未经机组同意换位等等。但是，这些不循规行为在平时的社会生活中有的常常并未被视为违法，由于对飞行中的航空器安全的特别保护，才授权机长将这些行为进行规制。“地面上可能不重要的轻微违法，在空中有可能造成灾难性的影响。为此，航空器上的犯罪值得特别注意。在这一点上是没有争议的”⑧。而在登机或者离机过程中，这些不循规行为并不会对航空器飞行安全构成重大威胁。

　　东京外交会议筹备工作期间，曾有提议将航空器机长权力时限扩大到登机开始直至登机过程结束。但东京外交会议拒绝了这项提议“因为当时认为，如果登机过程开始到舱门关闭的期间发生任何事，航空器和机长以及机组成员可以获得地面当局的协助”⑨。

　　第二，空间上的限制。公约对机长特权空间的限制有两个方面，一是不适用于国家航空器。公约规定“本公约不适用于供军事、海关或警察用的航空器”⑩。即机长特权只能在民航航空器上行使，某些情况下，国家航空器搭载旅客的，由于《东京公约》不适用于国家航空器，机长不享有依公约所授特权，而仅受该航空器国内法调整。二是机长对不循规旅客的管束措施只能在航空器内进行。公约规定“按照第六条规定对一人所采取的管束措施，除下列情形外，不得在航空器降落后以外的任何地点继续执行” 。不循规旅客由于其扰乱行为，通常不适宜继续留置在航空器上。机长根据不循规旅客的扰乱行为，只能要么将不循规旅客“下机”，要么将其“移交”降落地国相关当局。也就是说，航空器降落后，除了公约规定了几项特殊情形外，机长必须决断对不循规旅客采取“下机”或者“移交”的行动。而一旦决定后，即应当解除对不循规旅客的管束措施。

　　民用航空器降落于任一国境内，不循规旅客对危及飞行安全的威协已解除，此时再对不循规旅客进行管束亦不必要。进一步地，根据一般国内法和际际法的授权，机长只是航空器的管理人和最高指挥官。一旦离开航空器，机长即只具备一般私法上外国自然人的地位。离机被“下机”或“移交”进入该国的不循规旅客即受该国的属地管辖权管辖。此时，机长特权即必须让渡于国家属地管辖权。

　　二、公约要求机长承担的义务
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　　第一，机长负有通知和报告义务。公约规定“机长应尽快并在可能时，在载有按第六条规定受管束措施的人的航空器在一国领土上降落前，将该航空器载有一个受管束措施的人的事实及其理由，通知该国当局”。“机长按照本条规定使一人在某国领土内离开航空器时，应将此离开航空器的事实和理由报告该国当局。”�[国际航班中，降落地国很多时候并不是被“下机”不循规旅客国籍国或居住地国，或者降落地国此前并未有允许其进入的法律许可，机长的通知报告义务是尊重降落地国主权的必然要求。“不履行这些职责有可能使航空器机长丧失其豁免因为他将被视为未在《公约》的范围内行事”�\第二，机长负有提供证据的义务。“机长依照本条规定，将嫌疑犯移交当局时，应将其按航空器登记国法律合法地占有的证据和情报提供该当局。”�]同前述理由，由于《蒙特利尔议定书》扩大了降落地国和经营人所在国管辖权，《蒙特利尔议定书》删除了航空器“登记国”措词�^。需要指出，ICAO法律委员会《东京公约》现代化包括不循规旅客问题特别小组委员会曾试图附加机长的“请求起诉”义务，“在移交犯罪嫌疑人时，机长请求着陆国主管当局起诉该嫌疑人。有几个代表团认为没有理由为了让着陆国获得管辖权而将这一要求列入草案，因此，建议删除这一要求。它们指出，这一要求还为机长施加了不适当的责任，因为这需要机长做出法律分析。” 　　三、对机长豁免权的评价

　　事实上，在东京外交会议上，对是否应当赋予机长豁免权发生了严重分歧分歧，支持在草案中将豁免权完全删除的动议仅3票落败(16票比19票)�`。在《东京公约》现代化修订的研究和数次会议过程中，一度试图以“专断和恣意”或以“必要和适度”来清晰界定机长的豁免权，以消除不同国家法院对机长行使特权时主观“合理理由”理解的冲突裁判。ICAO法律委员会东京公约现代化包括不循规旅客问题特别小组委员会在其第一次会议提出的草案备选条文三 ――顺从标准中规定“对于根据本公约所采取的行动，无论是机长、机组任何其他成员、旅客、航空器所有人或经营人，在因对此人采取这些行动提起的诉讼或代表此人提起的诉讼中，概不负责，除非以恣意和任性的方式采取这些行动”�a。小组委员会考虑到“《东京公约》中设想的合理性标准在大多数管辖区域得到了充分和普遍的理解。”“《东京公约》原有文本(笔者注：指豁免权条款)经受了时间的考验，应该予以保留”。“与会者达成普遍共识，即《东京公约》为机长、机上乘务人员、旅客以及飞机所有人和经营者提供的现有豁免权应予以保留”。�b小组委员会认定无需为机长的豁免权更改《东京公约》第六条或第十条的用语�c。最后，《蒙特利尔议定书》未对豁免权进行修订。

　　四、结语

　　为保障航空器飞行安全，规制不循规旅客、授予机长特权的同时，应当尊重国家主权、保护国际旅客权利，需要国际民航界进一步总结相关文献，以在实际履行公约时符合公约目的。

　　注释：

　　�P中国民航局.2014年全国机场生产统计公报.

　　�QICAO，LC/35-WP/7-1 ，2.4.

　　�R《东京公约》第六条.

　　�S《东京公约》第十条.

　　�TICAO 工作文件，LC/SC-MOT-WP/1，第8页3.4.

　　�U《东京公约》第五条第二款.

　　�V《海牙公约》第三条第一款、《蒙特利尔公约》第二条.

　　�WICAO工作文件，C-WP/11066.

　　�XGerald F. FitzGerald，“航空器上犯下的罪行和某些其他行为：1963 年《东京公约》”，191 2 Can.Y.B.Int’lL. (1964) 第 193 段。

　　�Y《东京公约》第一条第四款.

　　�Z《东京公约》第七条第一款.

　　�[《东京公约》第七条第二款，第八条第二款.

　　�\Sami Shubber，“对航空器上罪行的管辖权”(1973 年)，第 237 段.

　　�]《东京公约》第九条第三款.

　　�^《蒙特利尔议定书》第八条.

　　�_ICAO，LC/SC-MOT，8.2.4 请求起诉.

　　�`东京外交会议记录，第 231 页.

　　�aICAO，LC/SC-MOT-WP/1附录A.

　　�bICAO，LC/SC-MOT 7.5.4.
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