哲学论文范文公共行政实践的基本叙事及其碎片化状况

所属栏目：哲学论文
发布时间：2016-02-15 16:45:29 更新时间：2016-02-15 16:35:25

　　公共行政作为一项特殊的人类管理活动，通过解决各种公共问题为社会成员提供生存与发展所需的条件，本质上有着强烈的人性关怀与现实考量。本文是一篇哲学论文范文，主要论述了公共行政实践的基本叙事及其碎片化状况。
　　摘要：参照西方实践哲学之实践谱系，公共行政实践在百余年的历程中存在着四种基本叙事：泛技术化、道德谋求、阐释主义与批判主义。当前，公共行政实践呈现严重的碎片化状况，并有着深层次的根源。作为公共行政实践的一个具体领域，当前廉政建设实践所面临的诸多困境是公共行政实践碎片化及其一系列危机后果的集中体现。反思与批判长久以来公共行政实践碎片化所导致的各种困境与危机，推进公共行政实践从碎片化走向总体性，并为公共行政实践正名，是当前公共行政理论与实务界必须关注和回应的迫切性重要议题。

　　关键词：公共行政实践,基本叙事,泛技术化,碎片化,廉政建设

　　从公共行政实践的发展与演进历程来看，公共行政作为一种现代性的产物，其所脱胎的时代特点，尤其是当时盛行的对自然科学技术方法及其成果的极度崇拜，使得公共行政在其产生之时就有着严重的先天不足，即其公共性的本质属性与借用自然科学技术逻辑来解决人类问题之间的必然矛盾。尽管人们对公共行政领域过于崇尚技术理性和形式合理性而祛除人格化因素以及无视复杂情境的取向一直进行着批判，并提出了一系列解救措施与出路，但这些努力或者因为仅仅停留在理论研讨中而成为一股极具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因为无法超越效率与公平、预先设计与具体执行、集体权威与个体自主性等一系列二元论范畴而深陷于争论困境之中，鲜有从实践哲学的角度来对公共行政实践进行反思与批判。本文在考察西方实践哲学之实践谱系的基础上，尝试着提出一个进行实践分析的基本框架，并进一步揭示公共行政实践的基本叙事及其当前状况，谋求破解之路，希冀最终为实现政府的有效治理，加快推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐，提供一定的理论贡献。

　　一、公共行政实践的四种基本叙事

　　在哲学家的眼中，探索实践在人类生活中的重大意义，一直是个有魅力的议题。实践无论作为一个抽象概念，还是作为一个可经历或可操作的人类活动，其内涵都经过了一个漫长的演变历程。亚里士多德是西方实践哲学的奠基人，其实践哲学最重要的理论贡献和最突出的特性就是从人的主体性和人的存在方式这一视角出发，将实践视为其本身即为目的且充满善的人类活动，因此，他的实践哲学又被称为道德实践哲学。区别于亚里士多德强调实践的伦理之维和人类终极关怀的实践哲学传统，培根与同时期的自然科学家们在对亚氏实践哲学进行批判与扬弃的过程中，提出了一种技术实践观，从此也扭转了实践哲学的发展轨道，即从praxis转化为practice。至此，古希腊的道德实践被完全替换成技术性实践。近年来，出现了一股复兴古典实践哲学及其实践概念的强劲之风，伽达默尔和麦金太尔在继承亚氏的经典实践哲学思想的同时，分别提出了实践解释学和追求美德的伦理学，为人们分析和批判近现代以来因“实践”概念的误解或抽空所导致的一系列现代化困境，并进一步探寻出路，提供了全新的阐释主义与批判主义视角。论述至此，西方实践哲学的谱系逐渐清晰，在此基础上，可以总结归纳出一个由道德性、技术性、阐释性和批判性四大维度组成的实践分析基本框架。借用此框架可以发现，在百余年的公共行政实践历程中，存在着公共行政实践的泛技术化、公共行政实践的道德谋求、公共行政实践的阐释主义与批判主义四种基本叙事，当前公共行政实践的基本状况呈现出严重的碎片化。

　　公共行政是一种解决公共问题和实现公共利益的特殊的人类实践活动，然而当前公共行政的泛技术化倾向却渐渐远离了有着丰富内涵的真实实践，而成为一种先在的理性模型设计。近代以来，技术性生产实践与科学发展相结合，加之科学与技术在自然科学领域所取得的巨大成就，诱惑着公共行政领域的人们企图通过严谨的科学分析思维与广泛应用科学技术，使得公共行政也能获得科学般的精确与客观。因此，本文将公共行政中技术理性和科学方法与思维的极端应用及公共行政实践的功利取向称为公共行政实践的泛技术化。这主要体现为以下方面：公共行政领域中人们对科学分析方法与思维以及技术进步的信奉，推动着公共行政领域技术理性与专业主义之间不可抵挡的相互作用;公共行政实践遵循着适用于自然科学领域的科学实证主义思维，即强调对研究对象的观察、分解、还原与简化;公共行政管理实践就是使行政行为严格遵守客观性制度规范，谋求一种稳定秩序，并注重结构性控制与结果，而非过程与价值;为了实现公共行政的标准化和高效率的科学化目标，对主体采取一种祛魅态度，甚至将主体视为“噪音”而加以消解;遵循着形式合理性和因果律的行动逻辑，突出体现为对理性化程序的强调与重视;受技术理性和科学思维方法的影响，公共行政实践的目的就是经济地和有效地生产出大量的公共物品或公共产品，提倡新公共管理中的企业家政府、民营化和顾客导向的管理理念与方式。综上所述，非常有必要全面认识公共行政实践的泛技术化趋向所暗藏的风险与危机，例如：公共行政实践存在着大量的异化与碎片化现象，公共行政实践主体的缺席或被悬置，公共行政实践的道德缺失与合作受阻，以及真实行政实践因被简化或被建构而渐行远离，等等。

　　在公共行政领域，与公共行政实践泛技术化这一主流相伴的，还有一股暗流，即为实现公共行政实践的道德谋求而进行的道德重建与价值返魅。伴随着公共行政领域中过度技术化、科学化和形式理性的实践倾向日渐表现出诸多弊端，强劲的公共行政反思与批判浪潮不断袭来，并不断地推出一系列立法与改革举措，高举着民主与公平正义的大旗，高呼着恢复主体人格与价值的口号，开始了公共行政实践道德重建与价值返魅的漫长之路。在受技术理性支配的公共行政初期，仍然存在着谋求道德合法性的行政理念。但受工具理性的影响，此时公共行政实践谋求道德合法性的逻辑是形式合理性，主要通过道德立法、成立专门的道德管理机构来实现道德管理，并通过道德知识的传授与教育的路径来实现。在初期，建立在官僚制组织和科学管理基础上的遵循政治一行政二分法与价值中立原则的行政模式，导致了无论在政府官僚组织内部还是对外管理过程中，都出现层出不穷的道德冲突与伦理困境。为了克服这种局面，大量的公共行政学者和实干家都尝试通过道德立法和设立专门机构来进行道德重建与道德管理。具体来说，就是制定和强化一套由权威主导的清单式道德原则，“试图运用各种可行的手段，如颁布法律、宣传规章等，通过制定规章――基本上是为了确保其他规章的实施――来强化道德行为”，并成立专门的机构如美国政府道德办公室来贯彻其体系性的道德原则与行为准则。在公共管理者的职业培训中，道德教育与培训越来越成为重要内容之一，这构成了公共行政实践实现道德重建的基本路径。尽管以约翰・罗尔为首的黑堡学派通过至高无上的宪法权威与宪法精神来实现公共行政实践的道德重建，近年来兴起的后现代公共行政将公共行政实践的道德重建转化为一种主体间的商谈伦理，即公共行政实践话语的四种正当性依据：真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的贡献，但是，公共行政实践的道德重建仍存在着道德重建技术化思维与路径，无法超越内部控制和外部控制之分歧，以及过于强调人的道德性而缺乏对人的完整认识等问题。　　区别于上述受技术理性所导致的公共行政实践的泛技术化和为实现公共行政实践的道德谋求而进行的道德重建与价值返魅，公共行政领域中以探究意义与理解为宗旨的阐释主义和以反思与解放为宗旨的批判主义对公共行政实践的理解则更为具体和真实。

　　对公共行政实践采取阐释主义的视角进行分析始于20世纪70年代前后，公共行政学者从现象学、阐释主义、常人方法学以及后现代主义中吸收理论精华，从而形成了一种更为彻底的公共行政实践的阐释主义取向。这一取向促使公共行政实践从对理性行政模式与法律规则的完全遵行，转向了实践主体通过发挥自主性和能动性，从而对公共行政实践中的各种主客观要素进行理解与选择。其中，实践主体从被动的行动者转向了积极的行动者。典型的公共行政实践的阐释主义代表有哈蒙(Michael M.Harmon)的公共行政行动理论。阐释主义的公共行政实践，钟爱于意义与理解，强调那些卷入社会情境的人们对该情境的理解，以及这些行动者赋予其置身于其中的情境与各种事件、其意向性行动以及他人行为的意义。在短短的三十年左右的时间里，有许多公共行政学者借助于解释学来研究公共行政，并取得了丰硕的成果，极大地丰富了我们对公共行政实践的认识，也为更好地实现公共行政实践的公共性本质提供了独特的视角与行动逻辑。阐释主义的公共行政实践的最突出贡献，就是将关注焦点从个体和思想及其与符号系统的冲突与对立转化为它们在社会实践或情境中是如何运行的。

　　公共行政批判理论是一个理论“群”，其内部存在着多种反思与批判公共行政实践和释放人类潜能的理解与解决方案。其共同旨趣是，通过对公共行政实践的自我反思与批判，将人的理性、自由与社会的公平、民主及其实践形式结合起来，以达到对人类及其社会生活的真正关切，即揭露和消除诸种不平等，实现公共行政中人的完整与人的自由，并借用理论来对社会现实进行重塑，以达到改造公共行政实践的目的。公共行政的批判理论具有两种非常明显的特点，一是具有鲜明的实践导向，二是非常关注公共行政中的主体状况，这两个特点又是通过对技术理性的批判和对世界的革命与改造来实现的。公共行政批判理论的出现始于1981年登哈特的《面向公共组织的批判理论》，文中第一次将批判理论与公共组织相结合。此后，出现了一系列具有广阔的批判视野、严谨的批判方法和强烈的实践关照与人性关怀的社会批判理论，被用来揭露公共行政实践中的各种异化现象和远离或歪曲真实的公共行政实践的病态。这些层出不穷、视角独特的公共行政批判理论，不仅丰富了公共行政的研究成果，更重要的是使我们获得了从批判性的实践视角与事关人类终极关怀的高度，重新审视公共行政的当前状况和下一步改革方向的视野。

　　二、当前公共行政实践的碎片化状况及其根源

　　基于上述对公共行政实践基本叙事的考察可以发现，公共行政实践在很大程度上被片面理解为彼此隔离、专属于其中之一的技术性、道德性、阐释性或批判性。也就是说，作为一种特殊的人类实践活动，公共行政实践在当前存在着严重的碎片化状况。“碎片化”作为一种隐喻，被广泛应用于各种领域，其原意是指完整的东西被呈现为诸多零碎片。具体而言，公共行政实践的碎片化主要表现在以下几方面：

　　首先，目前占据主流的仍然是公共行政实践的泛技术化，其对道德谋求、阐释主义和批判主义的公共行政实践叙事有着直接或间接的压制，而其主要的压制方式就是对来自个体层面的各种能力的否定以及设计与应用基于技术理性的公共行政的理性模式。与培根的技术实践哲学一脉相承，建立在威尔逊的政治-行政二分法、韦伯的官僚制和泰勒的科学管理理论之上的公共行政理性模式具有浓重的泛技术化倾向，在技术理性的支配和科学方法的双重作用下，来自人的自主性、感情与道德方面的内容被严重地扼杀，公共行政的实践成为了没有人性与道德的荒漠，以至于道德视角下的公共行政实践也在尝试着通过技术理性来实现公共行政实践的道德考量与价值追求。同时，公共行政理性模式是经过科学观察与论证而设计出来的，并具有预测性和严格的程序性，其中的主体不必也不允许进行意义探究和反思批判。此外，公共行政理性模式也依据其理性预设而对公共行政实践所面向的情境采取一种静态的、先在的假设，以创造其理性模式的适用环境。总之，公共行政的泛技术化实践被处理为一个不容许追求意义理解和置疑与批判的机械化领域。

　　其次，公共行政实践的道德谋求除了前述的主要通过道德立法，成立专门的道德管理机构来实现道德管理，以及通过道德知识的传授与教育来对道德进行技术化处理与培育之外，还存在着另一种基于德性论的道德重建与价值返魅之路。但这一路径在批判官僚制组织价值中立与非人格化的同时，走向了过度强调公共行政的价值与人格化的另一端，没有认识到，实现公共行政实践的道德化，不仅应依托于具有道德能力的个体，更要有其他的条件保证。况且，个体作为一个社会存在，除了有生物学层面的自然需求，还有着复杂的精神层面和社会层面的需求。个体的道德情感虽然是实践中不可或缺的支撑，使人与人之间的互动与合作成为可能，但它们并不会对个体发号施令。它们只是组织生活中不可或缺的文化精神因素，也是促进实践的条件，但却无法协调行动者之间的冲突，也无法为组织生活的有序与高效提供必然保障。

　　第三，阐释主义的公共行政实践特别关注和强调基于主体认知能力与知识储备的情境互动中所发生的意义与理解，但是，这种实践取向在正视社会现象区别于自然现象的独特性的同时，因其对个体主观意识、动机和行动理由的过度强调而忽视了各种主观因素及其对社会的理解可能存在的错误，也忽视了过于强调个人的主观意识来解释其行动和社会现象，将有可能会沦为某种意识形态的辩护者。如果说，公共行政实践的泛技术化压制或否定了个体的能动性和公共行政实践的社会历史性，那么，阐释主义的公共行政实践虽然认识到了个体的意向性行动，但在强调主体阐释的过程中，亦因其过于强调个体的经验性行动，否定规范文本的规约与指导，从而导致相对主义与反基础主义的风险。

　　第四，批判主义的公共行政实践认识到了个体的反思与批判能力，并强调随时随地的质疑、反思与变革，但仅仅基于个体的分散、脆弱和过于随意的反思与批判，仍难以形成彻底和常态的批判力量。同时，批判主义的公共行政实践过于钟爱反思与批判，其在解构的同时，并没有进行相应的建构，因而其或者导致陷入一种无政府主义，或者因没有提供或建构出一条可行的变革出路而难以取得彻底的成功。此外，这种取向的公共行政实践，因没有认识到公共行政所需的规范性，也没有认识到公共行政实践中各种历史遗产的继承与发展，无视历史的批判，所以也将因缺少根基而损害其批判力量。　　公共行政实践的碎片化导致了一系列的对立与分裂，进而加剧了公共行政的身份危机与合法性危机。公共行政到底是科学(管理科学)，还是艺术(政治)?它到底是一门学科，还是一项实务操作?公共行政责任的实现机制到底是以外部控制为主，还是以内部控制为主?公共行政到底是经济与效率的追求，还是社会公平与正义的价值追求，何者为先?公共行政人员应严格执行法律或上级命令，还是应回应具体行政情境与公民实际需要?诸如此类的矛盾与分歧还有很多。尽管这些矛盾与分歧并非完全对立，只是因视角不同而导致，但其中仍有许多问题是长期以来无法解决的，而其根源在很大程度上可以归结为公共行政实践上述四种基本叙事在本体论、知识论、人性论和方法论等方面的区别(参见表1)。如何包容和超越这些区别，实现一种整合，或许是克服公共行政实践这种碎片化状况的必然选择。

　　公共行政实践的碎片化，其实质就是各种支配实践的理性之间的对立与冲突呈现出诸多的对立关系和非此即彼的单一取向，进而导致一系列的潜在危机。例如，公共行政实践的不同叙事中，关于本体论、知识观和人之主体地位等方面的分歧与矛盾就使得公共行政实践中主体的行动逻辑与行动方式存在着纷争与混乱。同时，不同的价值追求也使得公共行政实践因价值和道德的混乱而导致迷失与误入歧途，即偏离了公共行政的公共性本身，远离了公共行政置身于其中的现实情境与公众。此外，公共行政实践的碎片化状况及其内外部环境的紧张对抗状态，使得公共行政这一伟大实践在渐渐远离了人类终极关怀这一根本宗旨的同时，也日益陷入无法摆脱的置疑与批判中，直至终结。

　　三、当前廉政建设实践的基本状况与现实困境

　　廉政建设是当今公共行政的理论与实务界都必须面对和回应的一个重要议题，不仅事关政府存在的合法性，而且是政府提升公信力及其社会治理能力的必然要求与基本路径。近年来，党和政府的历次重大会议对此议题都有着不同程度的关注与回应。在全球范围内，已掀起了一场世界性的廉政建设浪潮，不仅各主权国家纷纷通过行政改革与创新等方式来进行廉政建设，而且包括联合国在内的众多国际性组织以及区域性组织也直接或间接地推动这场声势浩大的廉政建设浪潮。然而，需要明确的是，尽管伴随着不断推陈出新的廉政建设理论研究，各国的廉政建设实践取得了显著成就，但这些成就或者是一种短期的成效表现，或者是局部领域的问题缓解，或者是一系列纷繁复杂、层出不穷的制度体制或法律条文。尽管新加坡和北欧国家的反腐败是全世界的楷模，但这不意味着世界范围的廉政建设取得了根本性的成果，这场政府革命还任重而道远。对于处于社会转型与市场经济迅速发展阶段的我国而言，廉政建设更是一个紧迫而又重要的问题。结合上述关于公共行政实践的基本叙事及其碎片化状况的论述，我们可以得出结论：作为公共行政实践的一个具体领域，廉政建设实践中的诸多困境，既是公共行政实践碎片化所产生的一系列危机后果的集中体现，也表明了廉政建设实践本身的技术性、道德性、阐释性与批判性的非均衡状态，亦加剧着整个公共行政实践的现实困境。下文以廉政建设实践为例，具体揭示与探讨公共行政实践碎片化所导致的一系列危机后果。

　　与公共行政实践的基本叙事及其逻辑基础相一致，廉政建设实践本身也存在着严重的碎片化，并呈现为技术性过度而道德性、阐释性和批判性极度匮乏的非均衡状态。作为公共行政实践的一个具体领域，廉政建设实践是政府实行民主政治的重要实践途径。从内涵上讲，廉政建设并不完全对应于反对官员各种渎职与腐败行为，不仅仅是为了抵制和消除腐败而采取的一系列官僚制内部行动，它更应该被理解为一种与公共治理活动相伴随，本身包含着丰富的技术性、道德性、阐释性与批判性，多元治理主体间的集体行动。从实践路径来讲，廉政建设欲取得根本性成效，并不能仅仅依靠立法的完善与制度的完备等客观要件(技术性)，同时还必须获得主体的认知、认同与承诺(道德性、阐释性与批判性)。然而，长久以来受到基于结构一功能主义的组织与制度理论、公共选择理论、寻租理论的影响，廉政建设实践存在着倾向于技术性路径的取向，大大忽视了来自主体与治理情境方面的道德性考量、意义阐释、反思与批判、变革与创新。正是基于此实践路径，当前廉政建设领域的理论研究和相关法律与制度的实践功效都受到极大的限制;伴随着研究队伍的壮大和制度设计的层出不穷，甚至出现了廉政建设愈加艰难的悖论现象。从廉政建设作为一种具体的公共行政实践来讲，其基本叙事与当前所面临的一系列现实困境，与公共行政实践的碎片化，尤其是泛技术化有着密切关联。

　　公共行政实践作为近现代社会发展的历史产物，其在产生之初就有着明显的技术实践色彩，突出体现为一种建立在威尔逊的政治一行政二分法、韦伯的官僚制和泰勒的科学管理理论之上的公共行政理性模式。公共行政实践泛技术化的叙事基础――分解、还原、简化，在坚持工具普世主义、结构与观念的二元论、宏观与微观的二元论的同时，还认为自然科学与社会科学的研究方法是共通的，社会科学研究对象具有与自然科学研究对象共同的性质，可以进行量化与分解。与之相对应，长期以来廉政建设实践的叙事逻辑可归纳为以下几方面：第一，在技术理性的支配和科学方法的双重作用下，廉政制度建设是一个先在的、客观的约束性规范机制，廉政制度建设实践的目的就是使行政行为严格遵守客观性制度规范，谋求一种稳定秩序;注重结构与结果，而非过程与价值;坚持说明性的实证主义研究方法;注重对权力运作的监控性与评估性技术的引进应用。第二，公共行政的理性模式是经过科学观察与论证而设计出来的，并具有预测性和严格的程序性，每个部门及其个体都依据明确的职责与行为准则作出相应的规范行为，其中的主体不必进行道德考量、意义探究和反思与批判。据此，廉政建设实践亦成为一个不容许追求道德判断、意义理解和置疑、批判的机械化领域。第三，在技术/工具理性与效率至上居主导地位的官僚制组织中，个体被界定为片面的理性“经济人”与消极被动的原子论个体，这不仅忽视了行政人员作为一个完整的人所具有的社会、文化与心理方面的多元且复杂的需求，同时也压制了行政人员内在的道德选择与判断能力。而建立在这种片面人性假设基础上的廉政建设研究将难以解决真实实践中的各种问题，甚至会因远离真实的实践情境与公民需求而陷入更加复杂甚至恶化的治理危机中。第四，来自人的自主性、感情与道德方面的内容被严重扼杀，个体是被动的而非主动的行动者，公共行政实践几乎成为没有人性与道德的荒漠，作为行动者的实践主体的诸种意向性行动，它所应具有的道德性、阐释性与批判性则相当匮乏。长此以往，整个公共行政实践就存在着严重的物化与异化，廉政建设中的困境亦正是这种物化与异化的体现。　　结合公共行政实践碎片化在廉政建设实践领域的渗透与体现，大致可以梳理出长期以来廉政建设实践所面临的一系列现实困境：第一，制度的虚置与悖论。基于简单性范式与线性思维的廉政建设规范性要素，总是倾向于重视组织结构与法律程序的制度性约束，并先在地预期那些投入到一系列具体互动情境的人完成一定的权利和义务。然而，职责、行为程序与方式等虽然被规范性的结构组织起来，并被赋予合法性，但并不具有实然的现实合理性，亦并不必然产生预期的效果，所以廉政建设实践领域往往出现严重的制度悖论。第二，行动者的缺席。外在的组织与制度条件对个体的限制与控制，以及对个体的被动行动者而非主动行动者的假定，使得个体迷失自我，无论廉洁性还是廉价行政方面都出现问题。廉政建设中行动者的缺席这一叙事逻辑至少存在两方面的困境：一是个体理性(对个体行为的描述，存在合理性与非合理性的两种可能，取决于外在的反思评价)上升到规范理性(对合理性的简便表述，是一种反思评价)存在困难，二是规范原则与规范有效性之间也存在复杂的非线性关系而不是简单的线性关系。第三，伦理立法和道德知识的传授失效。通过道德规范教育和伦理立法这种形式化的外在路径，试图以此来实现人的内在性道德成长，这种廉政建设路径是传统认识论伦理学的思路，在实践中虽有一定的积极效果，但并不持久和稳定，并且往往因过于空洞而失效。第四，廉政建设实践是一个历史的、自觉的与开放的过程，其内涵与特征需要随着时代的变化而变化。原来的那套以监督和制约为逻辑的形式化廉政建设规范设计，不仅是一个封闭、控制的体制，还因其无法纳入新的社会构成要素、新的社会需求以及无法及时应对各种全新的挑战而常常捉襟见肘。

　　作为一项系统工程，廉政建设实践仍将任重而道远。究其当前所面临的诸多困境的深层根源，即为整个公共行政实践领域存在着严重的碎片化，尤其是泛技术化色彩浓重;而来自主体认知、认同与承诺和具体治理情境方面的道德性、阐释性与批判性的过度匮乏，导致公共行政实践的固步自封、僵化与缺少创新，进而为官僚制内部形式主义流行与腐败滋生提供了土壤。从整体与部分的关系讲，廉政建设实践内涵的狭义界定及其本身技术性、道德性、阐释性与批判性的非均衡状态，一方面导致其自身未能取得实质效果，另一方面亦导致整个公共行政实践面临着严峻的合法性危机与治理风险。当然，本文仅选择以廉政建设实践为案例来论述，其实，在其他公共行政实践领域，也存在着程度不同的碎片化，并从不同的方面或不同的程度削弱公共行政实践的公共性本质与治理合法性。因此，必须深刻而全面地反思与研究长期以来公共行政实践存在着的碎片化及其所导致的各种危机与困境，推进公共行政实践从碎片化走向总体性，并为公共行政实践正名，探索克服公共行政实践碎片化的出路。

　　四、探索克服公共行政实践碎片化的出路

　　公共行政作为一项关怀和回应各种公共利益诉求和解决公共问题的人类活动，毋庸置疑，受到现代社会技术理性过度张扬的侵蚀，并产生一系列危机。具体来说，一是公共行政本身的工具/技术理性支配导致公共行政一直备受身份认同与合法性危机的争议，二是公共行政实践沦为一种技术化或经验化的实践形式，其内在的对善的追求和对人类的终极关怀则被抽空或悬置，公共行政实践终因其道德缺失、阐释与批判乏力而面临着伦理失灵、僵化保守与固步自封之困境。

　　公共行政实践的碎片化之所以出现，在很大程度上可以归因于公共行政在其产生之初就表现出的泛技术化倾向，尤其是其对组织结构、垂直控制的权力体系以及服务于组织控制与效率目标的一系列法律、程序与规则体系的过度钟爱，对来自个体方面的种种因素的压制或否定，以及对外在环境与各种情境因素的无视或被动回应。因此，公共行政实践的道德谋求、意义与理解、反思与批判就处于被压制或被否定的局面。公共行政在产生之初，基于官僚制组织和科学管理等现代组织与管理模式，就开始了大规模的公共行政组织化建构，具体体现为层级制的组织结构与权力运行机制、日臻完善的法律与规章制度、大量的办事程序与行为准则等规范体系。基于技术理性和形式合法性，这套规范体系的规模和强制性都呈不断增长之势。相应地，公共行政中的个体因素和外在的情境因素被视为异类而遭受压制或否定，而这在很大程度上是导致公共行政进一步陷入身份危机与合法性危机的重要原因。因为公共行政对主体因素和情境因素的压制、否定，使其不断地成为一项“有行政而无公共”的纯事务性的技术操作领域，最终也将因失去“公共性”这一灵魂而遭受其他学科的攻击与质疑，同时，也将因无法及时有效地分析与解决现实问题而备受责难。

　　其实，公共行政实践的四大叙事之间并不是非此即彼的对立关系，其中的每一种在存在诸多不足时，也包含着可正确看待和扬弃的地方。当前之所以出现这种研究取向的分裂与对立，在很大程度上是因为缺少一种批判性的对话与包容。在公共行政实践中，技术理性下的规范与程序并不能缺少，任何形式的研究与实践都需要方法和标准。造成当前公共行政领域的过度形式化与种种危机的原因，并不是因为技术理性下技术与规范的存在，而是因为它们的过度扩张而排挤了其他的公共行政实践方式，即排斥了公共行政实践中的道德性、阐释性与批判性力量;而这三种力量正是公共行政实践获得意义与合法性，以及通过自我反省而不断创新与变革的源泉。因此，公共行政实践需要从碎片化状况走向实践总体性，具体来说，就是要改变以技术性居主，道德性、阐释性和批判性居次的状态，使之转化为这四个维度的同步统合，并生成为以人为本的、辩证一反思的、社会一历史的和持续变革的公共行政实践。

　　首先，需要重新认识公共行政实践的技术性维度。尽管公共行政实践在技术理性的绝对支配下，逐渐衍生出一系列异化和危机，但仍然需要对其进行辩证分析与处理，即将技术理性在公共行政实践中的绝对支配转化为公共行政实践中不可或缺的一维。技术理性下的公共行政实践是实证主义的，将客观性的概念生硬地应用到公共行政领域，遵从一套有关公共行政的研究与实践如何开展的规范与程序。但这些规范与程序主要是一种人为的先前设定，其真实的实际效力则是一个未知数。而研究的实际背景、社会一历史的情境和来自主体层面的认知与选择，则为技术理性下的各种规范与程序等人为设定提供了最终的检查标准和依据。正如伽达默尔的诠释学并不完全排斥严密的方法一样，公共行政的实践不应彻底否定实证方法或技术理性所发挥的作用，也需要必要的科学程序和预先规定一些科学规范。总之，技术理性和实证主义遵循的是逻辑一经验的原则，其在公共行政实践中的绝对统治与支配所导致的危机，迫使我们必须打破这种局面，开拓使公共行政实践内涵丰富与多元建构的路径。　　其次，公共行政实践不仅需要诸种客观性的技术因素来为其提供操作方法和标准，同样需要某种实践推理来说明我们的方法与标准的正当性，而实践推理在根本上属于诠释和批判。例如，在技术理性支配的公共行政实践中，坚持的是实用主义的知识观与评价标准，即将实践的可操作性和效用结果作为检验知识或规范的最终标准，反对甚至抵制任何缺乏操作性和实践结果的知识与规范。但公共行政实践的批判性维度遵循自我反省的推理逻辑，通过联系某种情境或关注点，将自我与客体同时纳入视野，从而进行意义判断。而有了这种意义判断，之后又会对自我与客体之间的关系产生新的认识。具体来说，反映到知识观上，则意味着“知识理性、理性的合目的形式必须反思和意识到自身的有限性，在克服主观化抽象理性及其客观表现的过程中，对自身重新定位。以个人主观性为核心的主体理性走向虚假的客观理性必然性，根本原因在于忽视了具有自我批判精神的经验理性”。而公共行政实践的阐释性维度则因其强调主体意向性行动和意义理解，增加了公共行政实践的主体因素考量和对公共行政实践的各种选择与决策的真切理解。公共行政实践的阐释性与批判性维度所坚持的技术观和知识观，要求必须将真理或有效性评判标准建立在实践基础之上，并要不断经受着主体的反思性批判和意义阐释。
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　　再次，在公共行政实践的道德谋求、阐释主义和批判主义之间，存在着密切的联系。不同于技术理性支配下的公共行政实践对主体性的排斥与否定，道德、阐释与批判视角下的公共行政实践都强调作为主体的人这一核心要素，即道德倾向的公共行政实践认识到了公共行政领域中充满着伦理与道德问题，并采取措施来增强公共行政实践的道德合法性;而阐释主义的公共行政实践则强调公共行政实践中人的行动的意向性及其理解，主张人是积极主动的并对其行动负责任的行动者，因此，公共行政领域的组织变革与制度创新都应为积极的行动者创造良好的成长环境;批判主义的公共行政实践则借用社会批判理论，对公共行政领域的现状尤其是其中对人性的压制与扭曲理解以及诸种不平等进行批判，并主张通过主体的积极反思与批判、组织与制度的变革来实现整个公共行政实践的变革，最终实现人的自由与解放。当然，道德、阐释和批判视角的公共行政实践又各有区别，在关于人的本质的问题上也并非一致，同时，主体性能力的发挥程度与最终的目的追求也并不完全相同，因此，也存在一定的碎片化现象。这三个视角也是各有利弊，需要从一个更高的层面进行整合。

　　公共行政实践的阐释性维度主张，只有理解了实践的相关意义，才可能理解人类的行为。因此，其重视信念、观念或话语在实践中的作用，关注人们对调整他们之间互动的规范、规则和价值赋予什么意义。此外，阐释性维度还有助于为实践中的相关主体提供质疑、询问与辩论对话的机会。公共行政实践的批判性维度有助于加深关于现实的感知，并借助阐释性维度来纠正这些感知，它所遵循的不仅是逻辑一经验的，更主要的是社会一历史的原则和持续变革的关怀。公共行政实践的批判性维度与阐释性维度赋予并强化实践主体对行政实践中那些被视为理所当然的、包括各种以经验技术为名的东西进行意义求解与反思批判，因为“我们总是已经被自己受教于其中并作为整个社会生活秩序之基础的规范观念所预先规定。但这绝不是说，这些规范的观点会不改变地长存和不受批判。社会生命就存在于对迄今生效的东西不断加以改变的过程中。然而，要想抽象地推导出规范观念并且企图以科学的正确性来建立其有效性，这乃是一种幻想。这里要求的是这样一种科学概念，这种概念不承认不相干(不参与)的旁观者的理想，而是力图以对联系一切人的共同性的意识取代这种理想”。

　　公共行政实践的道德性维度与强调人的意向性行动及反思能力的阐释性维度、批判性维度的共同作用，与公共行政实践所坚持与捍卫的人的完善性具有高度的契合性。公共行政实践的道德性维度为公共行政实践提供了道德指引和合法性论证，而阐释性维度和批判性维度则为公共行政实践主体的能动性的复活和成长提供了根本保证，进而为公共行政实践这一事关人类终极关怀、有着公共善的道德追求的人类实践活动创造可靠的主体因素保障。正如公共行政的社会建构一样，公共行政实践本身也很少关注那些远离真实实践的政策制定和命令控制，而是更多地关注人们是如何建构和赋予他们的经验以特定的意义，它关注这些意义又是怎样成为公共行政客观化的要素，包括规则和规章、职位、角色、制度、组织简称、符号、分类和专业任务，并强调公共行政实践主体的个人成长和个人责任，而不是将结构性变革措施强加给组织成员，藉此来突出公共行政辩证思维的内在本质。

　　最后，本文有必要强调指出，不可将公共行政实践的碎片化简单地等同于公共行政领域中的政府管理的碎片化。政府管理的碎片化是指政府部门内部各类业务之间分割、一级政府各部门之间分割以及各地方政府之间分割的状况。其根源在于现代政府所建基其上的官僚制组织和科学管理所遵循的专业分工原则，过细的职责分工和机构分割必然导致政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人负责等碎片化弊病。20世纪90年代中后期开始的新公共管理运动所推行的分散化与分权化的改革措施，更是在某种程度上加剧了政府管理的碎片化状况。针对目前公共行政领域中因层级制的垂直组织链条和专业分工所导致的部门林立与协作困境，即一种行政组织层面的条条块块的碎片化组织机构状况，近年来兴起并迅速发展的协作治理、协同治理、整体性政府和无缝隙政府等基于整体主义的政府变革，开始成为一种新的改革趋势和动向。需要明确认识的是，正如整体性政府的出现是应对碎片化的组织结构与部门化管理一样，基于整体主义的政府变革也仍然是一种组织层面的调整与改革，极少涉及政府价值理念和治理方式的变革与更新。而不同于整体性政府改革，本文突出强调的是，公共行政需要一场彻底的、全面的、关于自身的革命，而这首先就必须将公共行政视为一项伟大的人类实践，由此通过为公共行政实践正名，重新探讨其之所以作为人类实践而应呈现的本然，反思与批判其目前所呈现的零散或失衡的碎片化状况，审视长期以来公共行政实践碎片化所导致的各种困境与危机，从而为推进公共行政实践从碎片化走向总体性提供分析基础。
　　哲学论文发表期刊推荐《世界哲学》原名《哲学译丛》，创刊于l956年，是国内历史最悠久的外国哲学刊物。开始为季刊，主要译载苏联哲学论文，用《哲学研究》编辑部的名义编辑，由科学出版社出版，当时是我国唯一译载国外最新发表的哲学论文和哲学动态、旨在推动我国现代外国哲学研究的刊物。2002年改刊为《世界哲学》至今，为双月刊，由哲学研究杂志社出版。发行量最高时达每期13000余册。